一 导言

20世纪80年代末，国际经济发展与合作组织（OECD：Organization for Economic Cooperation and Development）在其《电信普遍服务和电信资费的改革报告》中将电信普遍服务（Universal Telecommunication Service）^[1]定义为：“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信服务，而且获得一视同仁的服务质量和资费标准。”^[2]电信普遍服务是每个人所应享受的权利，是一种逐步消除通信的贫富不均和地区差异的重要手段，也是电信管制的重要内容之一。世界各国政府对电信普遍服务都极为重视，但对电信运营商来说，在贫穷落后等高成本地区开展电信普遍服务往往是亏本的，特别是地域辽阔、居民分散、经济发展不均衡的国家更是如此。为了保证贫穷落后地区和低收入者都能享受到最基本的电信服务，许多国家建立了电信普遍服务的实现机制，并以电信立法予以明确，以鼓励和支持电信企业向贫穷落后地区和低收入的居民、公益事业提供电信服务，实现国民经济和社会的均衡发展。

当前，我国电信业的发展是不均衡的，主要表现在城乡之间，东部与中、西部之间。占总人口64%的农村，电话拥有量仅占35.3%；东、中、西部地区电话分别占50.4%、29.5%和20.1%。我国电信普遍服务的任务十分繁重。^[3]在2004年全国信息产业工作会议上，信息产业部公布了有关普遍服务的新政策，即建立新型的农村通信发展机制，在配合有关部门加快建立电信普遍服务基金的同时，采取分片包干方式，指定电信企业承担普遍服务义务。依照《电信条例》的规定^[4]，信息产业部