农村宅基地属于农村建设用地，退出并获得合理补偿的前提是能够实现价值更高的用途，否则既没有退出的必要，也不可能获得比现有用途更高的经济回报。农村宅基地实现价值更高用途的主要途径是用于城镇建设，但在现行建设用地制度框架下，农村宅基地转用于城镇建设受到诸多制约。

一 建设用地制度改革的历史回顾

改革开放以前，中国建设用地供应实行行政划拨，具有无偿、无限期、无流通特征。改革开放后土地制度改革的基本取向是不断强化市场机制的作用，逐步实现有偿、有限期、有流通。具体来看建设用地使用方面的制度经历了三次大的变革：1982年开始允许用农村集体土地兴办乡镇企业、1988年开始允许利用国有与集体土地兴办外资企业与民营企业、1990年城市土地向各经济主体全面放开，每一次变革均对中国经济发展产生了重大而深远的影响。

（一）始于1982年的第一次建设用地制度改革：允许利用农村集体土地兴办乡镇企业

改革开放后，为促进经济发展，政策层面允许农村兴办乡镇企业，为大一统的工业体制注入活力。

1982年宪法首先明确了“城市土地属于国家所有”的基本性质，而农村和城市郊区的土地以及农村的宅基地和自留地、自留山属于集体所有。除了对土地所有权进行规定，宪法还规定国家为了公共利益可以征用土地，而其他组织和个人不得以任何其他形式转让土地。由于通过宪法条款限制了政府以外的其他组织和个人“转让土地”的合法空间，所以当时土地管理相关法规甚至包括刑法，都对非法转让土地进行了禁