一 引言

长期以来，我国的社会保障制度和政策取向以社会保险为主、社会救助为辅。2007年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，目标是通过在全国范围内建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。到2009年，温家宝总理提出将农村扶贫标准提高到1196元，将低收入人口全部纳入扶贫对象，由此形成了“救助维持生存，开发促进发展”的“两轮驱动”扶贫开发制度。这标志着，我国政府将加强公共财政对贫困人口的公共服务，调整过去以社会保险为主的社会保障结构，加强社会救助的力度。通过梳理已有的文献，笔者发现，相比社会保障的研究，社会救助在理论框架和政策取向上还不够清晰。特别是对于北京市而言，其相对较高的经济社会发展水平，对社会福利政策提出了更高的要求，而已有的理论和政策研究却相对滞后。在本项研究中，我们将把北京市社会救助制度改革放在国际社会争论的大意识形态背景中分析，并以相对发达的经济体和救助成本较低、救助效率较高的社会救助制度为依据，建立北京市社会救助制度的理论分析框架。在此理论框架指导下，我们分析了当前北京市已经建立的社会救助体系存在的问题，并提出了相应的制度框架和政策建议。

二 社会救助制度的理论框架

（一）社会救助的基本内涵

社会保障制度主要包括社会保险（Social Insurance）和社会救助（Social Assistance）两大部分。社会保险是由国家管理的、以缴