一 传统的地方政府负债形成原因

（一）城市发展融资的基本架构

传统城市融资架构特征可以表述为，地方政府为了实现城市建设和发展的目标，选择与城市发展相关的项目，以融资平台为融资主体，从市场获取资金来支持城市建设。

参与城市建设融资过程中的主体主要有三类，即地方政府、融资平台、金融机构。地方政府是资金的需求方，但是由于《预算法》的限制，不能作为真正的融资主体与金融机构对接融资。融资平台，是政府进行建设的融资主体，它依靠政府资产注入、还款支持等条件，充当政府融资的管道角色。金融机构，是城建资金的来源方，在确定资金投向时，除了评价平台公司及项目条件外，更侧重考虑对地方政府信用的评价（见图1）。

图1 传统城市建设融资基本架构

（二）传统城市融资发展历史

对于城建融资的发展，有很多负面的解读和评价。但其基本架构形成有特定的历史原因，不可一味负面解读。这种融资架构是在特定历史环境下产生的。首先，1994年开始的分税制改革，对中央与地方财权事权进行了划分，地方政府财权被上收，而事权又被下放，导致了地方政府城市建设任务众多而且资金短缺的问题。与此同时，地方政府又不得自行发债，不得列赤字，致使地方政府无法融资进行城市建设。在这样的时代背景下，催生了城投公司这一产物，以及与之相配套的金融市场的开发性金融创新。

1.制约地方政府融资的政策背景

1994年，我国开始进行分税制改革，重新划定中央与地方的财权事权范围，改革的结果导致财权上移