在江镇的土地确权中，除了要确权到农民名下的承包土地之外，还有一类未承包到户的集体土地确权。这类土地没有承包到户，是名副其实的“集体所有”，但“集体”却是一个模糊的法律主体，那么在现实中谁能代表“集体”呢？

在中国农村土地的法律与政策规定中，土地的所有权曾长期维持在生产队（今天的村民小组）一级，20世纪80年代以来，相关法律和政策对于农村土地所有权的规定却逐渐变得模糊起来。至今，对于土地的所有权问题，目前的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《农村土地承包法》，以及最高人民法院对土地纠纷的法律解释都没有给出一个明确的界定。《土地管理法》第十条对农村土地所有权如此规定：

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

对土地所有权的含混表达加剧了问题的复杂性，因为它事实上承认了村民小组、村委会乃至乡镇政府都有可能成为土地所有权的代理者。一直以来，在农业的生产中，村组干部和农民关心的是税费任务的缴纳和农业生产的方便与否，至于究竟是“村集体”还是继承了生产队建制的“村民小组集体”享有土地的所有权，这并不是一个重要的问题。而且，在行政关系上，村民小组长还要接受村委会布置