一 前言

公共政策是在追求某些目标下对政治手段的系统性应用，这通常是在既定的制度约束下进行的，但也可能是致力于改变制度而达成^[1]。所谓“制度”，可定义为一组正式与非正式规则，及其执行安排（enforcement arrangements）。制订制度之目的，是为引导个人行为至特定的方向或目标，故制度的建构需为日常活动提供诱因结构并减低不确定性^[2]。因此，当土地制度不良，成为国家社会经济发展的阻力之时，就有必要推行土地改革，建构新的运行规则，以促进行动者之间的合作，并降低经济及其他活动的协调成本。

台湾在二战以前，耕地租佃制度^[3]并不健全，水田租率约在年收获量的40%～55%^[4][5]。在佃租过高之下，佃农生活清苦，难以累积资金，对于农业增产也相当不利。有鉴于此，政府乃于1949年展开一连串的农地改革措施，包括：耕地三七五减租^[6]、公地放领与耕者有其田，以促进农业发展，并有助于推动工业发展。由于耕地减租所提供的诱因结构，使佃农努力增产，提升收入；而农民享有农地所有权，不仅经济收益尽归己有，亦可减低监督雇工的交易成本^[7]，形成增进生产效率的诱因，从而使耕地利用集约度增加^[8]。惟因第一次土地改革着眼于改善生产关系、提高农业生产力、将地主土地资本转移为工业资本，虽旨在提升经济效率至某个限度^[9]，但因侧重在土地所有权分配，以致耕地生产规模零细狭小，即使随着工商发展、农业劳动外移兼业化普遍之后，一般兼业农仍不愿将耕地出租他人，从而形成农地租赁市场停