一 问题的提出与研究的缘起

医疗保障是指居民生病或受到伤害后，由国家和社会给予一定的物质帮助，使其得到相应医疗服务或经济补偿，简言之，就是“有钱看病”。医疗保障是社会保障的首要内容，也是农村社会保障事业发展的重要先决条件。中国是一个农业大国，能否解决好农民的医疗保障问题，直接关系到农民的身体健康和农村地区的经济发展与社会稳定，是“天大的事”。^[1]

（一）农民的医疗保障：一个沉重的话题

在中国，农民的医疗保障问题是新生事物，也是一个十分沉重的话题。从历史上看，医院是宫廷的产物，医事制度基本上围绕王权的需要而设置，能够享有医疗保障的只有皇亲国戚、官僚和军事集团中有一定品级的官员。由于受为王权服务的职能所限，中国古代医疗机构为平民医治的程度和规模相当有限。^[2]农民看病，国家和政府历来不负责任，都是自己找医生（郎中），自己负担费用。医生也是自己拜师学艺，自行开业。隋唐以前，朝廷对私人行医限制极严，老百姓又得不到官医看病，“求医问药”成为困扰民众生活的严重社会问题。隋唐以后，私人行医放开，尽管历朝颁布了一些医事法规，规范私人行医行为，但对医生的资质、水平、收费和考核等没有任何要求。因此，几千年来，老百姓看病全靠“家底”是否殷实，没有任何保障。尤其是农民，一直处于社会的最底层，一旦有了疾患，无钱医治，就只能听天由命。由于缺乏严密的、有组织的医疗体系和疾病预防控制体系，农村一旦遭遇瘟疫，常常尸横遍野，