一 问题提出

积分制管理是中国户籍制度改革过程中一种新的制度设计和制度载体。新的制度设计并非凭空产生，而是在原有的户籍制度改革基础上的创新设计。中国户籍制度变迁过程是与中国工业化和城市化发展阶段相联系的。从计划经济时代为支持重工业优先战略而实施的“城乡分治”，到改革开放以后与人口流动和资源配置市场化的逐步适应，中国的户籍制度从封闭的城乡二元结构向开放的一元化格局转变。也就是说在这个过程中户籍制度最初只是一种人口的登记管理制度，用以识别公民身份、亲属关系、法定住址等。随着中国工业化和城市化的发展，它逐渐被赋予了很多新的功能，发展为一种身份甄别机制，成为政府实行的公共产品和公共服务（教育、医疗、就业、社会保障等）差别性分配的制度载体。到改革开放后，尤其自20世纪90年代形成民工潮之后，农民工总规模加快增长，外出6个月及以上的农民工从2003年的1.14亿增加到2013年的2.3亿。在2000年人口普查时，把城市人口的定义修正为在城市居住6个月及以上常住人口，庞大的农民工及家属构成了提高城市化水平的主要成分，2012年中国城镇化率已经达到52.6%，也就是说有大约7亿中国大陆人口是城镇中的常住人口。在这7亿人口中，还包括近2亿的农民工群体。由于没有城镇户口，他们也没有均等地享受城市社会福利或公共服务，这么庞大的“二等公民”群体，很不利于社会安定（陈金永，2013）。为此，全国诸多地区近年来都在致力于户籍制度的改革，以期从封闭的城乡二元结构向开放