进入21世纪，中国工业化、城镇化快速推进，城市人口规模不断扩大，各大都市圈在空间上不断扩张，城镇化逐渐成为推动中国经济持续增长的重要力量。但是，随着城市规模的日益增大，城市交通、教育、医疗、养老、环境污染等问题逐渐凸显。关于城镇化道路的选择，尤其是城市规模问题，不可避免地成为中国城镇化过程中迫切需要解决的现实问题。

一 国内外关于城市规模政策的争论

中国长期以来实行的城市规模政策是“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”，这种主张成为新中国成立以来中国城市规模政策的实施基调（秦尊文，2003）。1978年3月召开的第三次全国城市工作会议提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市，是我国城市发展的基本方针”。1980年，国务院批转的《全国城市规划工作会议纪要》强调了这一城市发展基本方针。1990年《城市规划法》则以法律形式强化了这一城市发展的指导方针。1998年10月中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”1999年11月中央经济工作会议公报又提到：“发展小城镇是一个大战略。”这样，从20世纪80年代中期的“小城镇，大问题”到20世纪90年代末期的“小城镇，大战略”，小城镇在中国城镇体系中的地位更加突出了。近10年来，随着对城市规模问题的认识进一步深化，尤其是城市群在国民经济中的重要作用日益凸显，国家政策重心开始发生转变，从