农业人口众多、城乡区域差距较大、经济基础薄弱且结构水平偏低是20世纪中国面临的基本国情。为了快速推进工业化进程，自20世纪50年代以来，中国采取了城乡二元分割、严格控制大城市规模的城镇化模式，在此模式下，中国的城镇化表现出明显的城乡分割、城镇化水平低、进程缓慢等特点，由此造成城乡发展差距拉大、城乡间要素流动受阻，社会经济发展的效率和公平都处于较低水平。近10年来，中国经历了工业化、城镇化快速推进时期，国力显著增强，由数量扩张向质量提升的整体战略转型成为当前发展的重要任务，而由城乡二元分割型城镇化模式向城乡融合型城镇化模式的转变，就是这一战略转型的重要方面。

一 对城乡分割型城镇化模式的反思

20世纪50年代初至改革开放前，中国实行赶超型发展战略和政府主导型发展模式，为加快工业化的资本积累，实施了包括城乡二元产业政策、二元就业政策、二元财税政策、二元户籍管理制度，以及农产品统派统购等一系列重大政策和制度安排，最终形成了以农业为工业化提供资金积累为内核的城乡二元关系。这种城乡二元关系造成了城乡分割，如体制机制分割、经济发展分割、社会发展分割、社会管理分割等，致使城乡差异扩大。城乡分割和城乡差距一方面推动了城市的工业化进程，另一方面也造成了城乡间严重的发展失衡。

（一）新中国成立后中国实行城乡分割体制的背景

新中国成立初期，中国曾对公民的迁徙自由予以肯定，1954年《宪法》第90条规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙自由