土地和劳动是农业最基本的生产要素。自从人类发明了农业，如何利用土地就是人类一直在探索的问题。土地如何利用包含两个层面，一是技术层面，二是制度层面，这二者是紧密相关的。土地制度是农业生产的基本问题，影响农业生产不同参与者的收入分配、对土地及农业生产的投入、经营土地的规模及农业生产的集中程度、农业生产活动的参与者所受到的激励，最终在很大程度上决定农业生产的效率，从而影响一个社会的食物供给。在中国，土地制度不仅是一个经济问题，还是一个政治问题，关系政治家们的政治理想，这更加剧了问题的复杂性。因此，讨论粮食生产问题就不可能不讨论土地制度问题。本章重点讨论中国农业土地制度及改革。

第一节 土地非市场配置的效率损失

中国政府严格控制土地使用，尤其是实行最严格的耕地保护制度，关于这一制度的具体内容在下节有详细介绍，本节重点讨论如果土地的配置采取非市场的方式将可能导致的效率损失，为此我们先讨论土地有效配置的标准。所谓土地有效配置就是不可能通过土地的重新配置使得土地产出增加。

在自由竞争的土地市场条件下，任何一块土地的使用权将归出价最高的竞标者。假设一地域有N地块，有一群土地竞标者试图通过竞标获得一些地块的土地使用权。不妨假设竞标在N地块上逐一进行。在每一次竞标时，每一个竞标者都衡量这块土地所能给自己带来的价值，这一价值就决定了该竞标者所能报出的最高租金。竞标的结果必然是能出最高租金者获得这块土地的使用权。通