乡、镇是中国社会的基层行政区域，目前，全国共有25712个乡（其中1517个民族乡）、19216个镇。^[1]乡镇政权是中国政权序列的最基础部分，其上联国家下接乡村，“上面千根线，下面一根针”，乡镇政权代表国家管理着广大的乡村社会，其重要性不言自明。因此，有学者撰文指出，乡镇制度改革“作为行政改革重要组成部分的机构改革不仅是经济发展的结果和推动力，而且成为政治体制和经济体制改革的结合部和突破口。”^[2]自20世纪80年代中期以来，虽然每一次乡镇制度的改革各级都声称成效显著，但是，回溯乡镇制度二十余年来的改革历程，我们却发现，积弊就是在这样的改革中日显沉重：机构膨胀、职能错位、权小责大、信任危机等等，不一而足。在中国社会体制转型的这个特殊历史时期，乡镇政权陷入错综复杂的困境中，并成为乡村社会各类矛盾的焦点。因乡村社会利益冲突具有直接性、尖锐性的特点，如果乡村社会与基层政权间的矛盾无法妥善处理，易导致社会矛盾向对抗的方面转化。因此，有必要从理论上对乡镇制度本身存在的问题进行梳理，分析其成因，并结合实践探索乡镇制度改革的可行模式。可以说，如何理顺乡镇制度，不仅是学界探讨研究的热点问题，同时也受到党和各级政府的密切关注。研究乡镇制度变迁过程中出现的问题和化解对策，对于完善乡村治理结构，对于建设和谐的乡村社会，具有重大的理论意义和现实意义。

一 传承：20世纪以来大陆乡镇制度的变迁

结构主义者认为，“现代言语的种种不同形式（或称