在人们通常的观念中，政策是指政府用以规范、引导和协调有关团体和个人行动的准则或指南，是众多的社会规范之一。然而，这种共识下包含了各种不同的解释和引申涵义。政策的内涵是什么，这不是一个可以简单回答的问题。如果对隐含着的各种关系缺乏必要的了解，就很容易落入形而上学的窠臼，无法在狭小的框架内照应广泛变动的社会现实，而只能停留在已有学说和论点的重复注解和表达上。在本章中，作为工具性的研究和探索，我们将运用有系统的知识和理论对农业政策进行深入剖析，这样做旨在通过对政策科学理论的研究，阐释一些重要的概念及其内在联系，构建农业政策的特定分析框架。

一、环境·结构·政策

早在20世纪20年代唐启宇先生就著有《农政学》，尝试性地阐释了农业政策的基本范畴，然而，它太狭窄了，历史的力量早已将它拓展到唐先生所无法想象的地步。50年代后，政策学在西方贸然兴起。拉斯韦尔和德罗尔等人的卓越贡献，使得政策学以一种新的规范学科的姿态出现在学科之林中。但有关研究并没有对农业政策科学给予应有的关注。农业政策作为一个特殊的领域，急需总结出其自身的科学原理。本书在这里将提出一组新的概念，并辩论其内在联系。这样做或许对农业政策学的构建有启发作用，同时，更为重要的是为我们分析错综复杂的农业政策提供了新的范式。这组概念是农业政策环境、农业政策结构和农业政策安排。

（一）农业政策环境

摩尔在他那部被誉为本世纪社会科学三大名著之一的《民主与专制的社