中国的问题，基本上是一个因人口膨胀而资源短缺的农业大国追求工业化的发展问题。中国已进入城镇化、工业化加速发展期，工业化与城镇化互相推动、互相促进，使得对土地的需求急剧增加。而这一进程主要是通过土地流转，即农地非农化、改变土地利用性质来进行的。因此，城镇化过程也是大量土地使用权流转、改变土地利用性质的过程。据测算，全国城镇化水平每提高1个百分点，就要相应减少41万公顷耕地。

中国土地尤其是耕地资源十分匮乏，人地矛盾紧张。出于粮食安全、经济社会稳定发展之考虑，国家采取征地制度，试图实行世界上最严格的土地管制政策，垄断并严格监控城镇建设用地供给，以抑制土地非农化进程速度过快造成的农用地流失。但实践效果并非如此，不但没有抑制相反还促进了土地非农化进程，造成了比较严重的混乱局面。这成为当前经济快速发展中需要认真审视、研究并急需改革的课题。

土地利用问题是小城镇建设的核心问题之一。1978年以来，城镇化步伐加快，小城镇数量猛增，伴随而来的土地利用矛盾和问题越来越突出，逐渐成为小城镇建设与发展中不可忽视的影响因素。全国现有1/3的县（区、市）人均耕地不足1亩，1/3的县（区、市）人均耕地低于联合国规定的0.8亩警戒线。因此，必须走资源节约型城镇化战略之路。近几年来，随着小城镇户籍改革的深入，制约小城镇发展的户籍障碍逐渐弱化，而土地问题却日益突显。一方面小城镇建设用地指标供不应求，而另一方面镇区大量的集体建设用地闲置或低效利