一 引论

改革开放以来，中国农村金融服务供给“瓶颈”问题突出。尤其是1997年以来，农户和乡镇企业贷款困难问题加剧。这些情况为非正规金融的抬头和发展提供了土壤。据统计，全国乡镇企业贷款余额占全部贷款余额的比重呈下降趋势，由1997年的6.7%下降到2000年的6.1%、2001年的5.9%。2000年底，全国金融机构99371.07亿元各项贷款余额中，农业贷款余额仅占4.92%（何广文等，2002b）。农业部对江苏省武进县个体私营企业的调查显示，年收入500万元以上的企业中有45.1%认为贷款难，年收入500万元以下的有86.5%认为贷款难（《中国经济时报》2002年8月21日）。中国农户和乡镇企业存在着的巨大的金融服务需求，但是，中国农村金融市场存在着正规金融机构单一化、垄断化趋势，正规金融机构的金融服务供给比较单一、服务覆盖面低，农民的信贷需求主要依赖非正规金融（IFAD，2001），类似的研究也证明了这一点（温铁军，2000）。而目前农村正规金融机构不良贷款率高居不下，^[1]金融服务功能难以有效发挥，非正规金融的发展又受到中央政府的种种限制。因此，改造农村金融组织体系，实现金融机构的多元化，营造竞争性农村金融秩序，便成为中国农村金融体制改革的核心问题。

竞争性农村金融秩序的核心是存在一个良性运作的农村竞争性商业金融市场。但是，农村正规商业金融本身不可能满足所有农村群体的金融服务需求，^[2]合作金融、政策金融和非正规金融都可以成为其补充。尤其是必须关注政策金融的地位和作用，政策金融必须奉行一种广义