农民负担久减不下，反而有越减越重之势，并成为影响农村发展的一个重大问题。在中央政府强力干预下，农民负担并没有得到有效抑制和根本性扭转，说明在与农民负担相关联的一些制度设计和安排上，存在着明显的缺陷。这些制度缺陷如果得不到纠正，农民负担就不可能真正减轻。农民负担产生和加重的制度根源，可能有许多，本文主要是从财政制度设计和安排，来分析和探讨乡镇财政发展与农民负担之间的关系。

一 农民负担及其分析

1.农民负担现状

农民负担包括广义和狭义两个概念。广义的农民负担包括农民所承担的税收、工农产品不等价交换以及提留统筹、集资摊派等，它是与农民有关的公共产品的成本分摊。狭义的农民负担是指除税收以外的所有公共产品成本分摊。因此，人们在谈论农民负担问题时，有时候是在指狭义的农民负担概念（叶兴庆，2000），但更多的时候是指广义的农民负担概念。即使是在谈论广义的农民负担时，有些人也没有将工农业产品不等价交换列入农民负担的范畴（盛来运、孙梅君，2001）。

20世纪50年代以来，实际上我国农民的负担一直都存在，只不过由于某些原因，这些负担或者不重，或者即使加重但因为人民公社组织形式的存在，表现为集体承受，不存在边界很清晰的个人单独承担形式。1984年，人民公社解体和家庭联产承包责任制的建立，使原先集体经济组织承担的各种费用负担，分解到家庭和个人头上，完完全全变成了现在的个人承担。在一些非农产业发展比较快、集体经济组织实力比较强大的村庄，