机构是职能的基本载体，乡镇机构改革的质量直接影响着乡镇职能的发挥和行使。苏南经济在经历了20世纪80年代的高速发展之后，传统乡镇机构的一些问题开始逐渐显现出来，如机构臃肿、人员冗杂、政企不分、政事不分、财政压力沉重等，到了80年代末和90年代初，这些问题开始成为制约地方经济和社会进一步发展的重要因素。因此，对乡镇机构进行行之有效的改革就成为苏南乡镇治理中的一个重要问题。

第一节 20世纪90年代中期以前的乡镇机构改革

政府机构是为了履行一定的政府职能而设定的，而政府应承担职能的多少，则主要受制于经济体制。^[1]从根本上来说，机构改革的基本动因是政府职能的转变。苏南乡镇机构20世纪在80年代末以前，基本上是对传统计划经济时代机构设置的一种继承，而这种机构设置是与计划经济时代政府职能的基本特点相一致的，但这种继承在苏南逐渐走向市场经济、政府的职能发生了变化的过程中，自然会显现出越来越不适应的趋势，因此，政府职能的变迁成为乡镇机构改革的基本动力。从80年代末90年代初起，苏南乡镇机构就开始经历较为系统和有步骤的改革。就淀山湖镇而言，90年代乡镇改革的基本依据是江苏省委、省政府颁布的《关于江苏省各县（市）乡镇党政机构改革指导意见》，苏州市委组织部、农工部、市体改委、人事局下发的《关于苏州市乡镇党政机构改革工作座谈会纪要》，以及昆山市委、市政府颁布的《昆山市镇级党政机构改革实施意见》。可见，乡镇机构改革已经成为自上而下的基本共