第一节 农村土地政策的演变

一 政策、农地政策、农地政策功能^[1]

农地利用效率，或者说农地资源配置效率，始终受农地政策的深刻影响。

政策本身不能增加资源，但可以改变要素配置的环境和相对价格，从而影响经济社会发展的方向。自从产生了阶级和国家，政策就作为一种约束或引导机制而存在。政策的实质是，通过对经济过程中收入分配与资源配置的干预，达到某种经济目标与政治目标。政策安排本质上是个选择问题，效率是政策问题的核心之一，而某项政策是否有效率是相对于政策目标而言的，政策目标是政府意志的体现。政策目标制约着政策从制定到实施的全过程，为政策方案选择提供依据，为控制政策实施提供理由，为政策效果评价提供标准。各国由于资源禀赋不同、经济发展程度不同，政策目标会有所不同。例如，在经济发达国家和地区，保护生态环境在农地政策目标中占有重要地位，而在经济欠发达的国家和地区，增加产量在农地政策目标中占有首要位置。从政府的角度说，每一项政策都是为了解决某个问题或实现某项计划而制定的，其具体目标也有所不同，政策目标的实现往往要通过一系列具体政策的实施。每项政策都有其特殊的针对性，都存在着一定的适用范围，从而对资源的配置构成了不同的影响。

不同国家和不同地区，由于政策背景不同，政策措施与政策目标的选择也会有所不同。政策目标只有与政策背景相适应，才能有效解决实际问题，最终实现政策目标。例如，农地政策目标从强调耕者有其田、调动生产者