一 金砖国家城市对外交往概况

在威斯特伐利亚体系确立的主权原则盛行时期，除了国家以外，国际关系中基本没有其他行为体活动的空间，诸如城市和地区等次国家行为体（sub-state actor/sub-national actor）^[1]被限定在国内领域。从20世纪80年代开始，全球化与地区一体化进程为城市和地区政府参与外事活动创造了有利条件。次国家行为体积极发展对外关系，并在各类问题上参与到国际、国家和次国家等多个层次的合作成为世界政治的一种趋势。安全、发展、经济、文化、网络互联等推动城市将国际活动置于城市议程中。^[2]

2001年，美国高盛公司首席经济师吉姆·奥尼尔（Jim O’Neill）首次提出“金砖四国”这一概念，最初指中国、俄罗斯、印度、巴西四个成长前景看好的新兴市场国家。此后，四国举行了系列会谈并建立了峰会机制，并拓展为国际政治实体。2010年12月，正式吸收南非加入机制，改称为“金砖国家”（BRICS）。从全球层次来看，地区融合与全球化的深入发展，国家与非国家行为体之间的互动逐步增多，金砖国家的地区政府和城市也越来越多地参与到全球层次的互动中。从国家层次来看，俄罗斯、印度、巴西和南非都是联邦制国家，尽管外事权力为中央政府专属，地方和城市并没有发展自己对外关系的权力。但大多联邦宪法还是给予各州和地方在教育、文化、经济发展等方面参与国际合作的权利。中国是单一制国家，不会对外事权力做出划分，但也间接允许各省市在国家政策框架下与外国同级实体发展外事关系。城市外交作为国家