盐税担保外债，始于公元1895年瑞记借款。其后清政府有多次借款，均以盐税作为部分担保，由此盐税与外债的联系开始建立，但此时盐税的征收和债款的偿付仍属中国政府的权限。1913年，袁世凯北洋政府与英、德、法、日、俄5个帝国主义国家的银行集团订立善后大借款合同，规定以盐税作为偿还本息的担保，直接控制了中国的盐税征收与管理，牢牢绑定了盐税与债务的联系，靠借债度日的北洋政府又常以盐余向银行抵借款项或作为发行内债的担保，进一步强化了这种联系。直到国民政府整顿盐税和整理债务，才解开了盐税与债务半个世纪以来千丝万缕的联系。

一 关系肇始：晚清时期以盐税为抵押的外债

近代外债，主要指近代中国中央政府和地方政府向外国政府和民间举借的债务和赔款。近代外债的举借缘于鸦片战争以后，清王朝统治日趋衰落，政治腐败，财政面临危机。清王朝为巩固封建统治，一方面在国内大举镇压人民起义，为筹措军饷而不惜与帝国主义列强勾结，以乞求贷款；另一方面在对外战争中，几乎每次战败都被迫进行赔款，为了偿付赔款，亦不能不借外债，战争、赔款、外债，三者连成一体。随着西方列强对中国政治经济侵略的加深，外债充当了侵略的急先锋，国家财政的主要收入如海关税、部分常关税和厘金等的征税权都充当了外债的抵押品而被列强窃夺。甲午中日战争后，清政府财政濒临破产，在关税厘金不敷抵押之际，连盐税和田赋都开始用作外债的担保。盐税乃历代封建政府的重要税源。20世纪初，清朝政府每年岁