一 研究背景

养老保障是社会保障制度的核心内容，农村社会养老保险制度的建立和完善对于农村社会保障体系至关重要。2009年，以个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度开始试点实施。新农保被视为继取消农业税、实施农业直补、新型农村合作医疗制度之后的又一项重大惠农政策，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对推动农村社会保障事业乃至全国整体的社会保障制度改革与发展具有重要意义。2009年新农保试点覆盖面为全国10%的县，2010年试点范围扩大到23%的县，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

蔡昉（2009）认为，按照当前安排新农保要在2020年才能实现全国覆盖，这样的跨度太长，会造成地区之间新的不平衡，引发新的矛盾，新农保的扩面速度应该加快，建议在本届政府内打下基础，“十二五”期间实现制度全覆盖。这要求新农保制度的财政投入进一步加大，中央财政和地方财政的负担水平和承受能力是提前实现全覆盖目标的关键。张为民（2009）、周莹（2009）、曹文献和文先明（2009）等利用保险精算模型，从农民个人参保缴费和国家财政支撑两个方面进行了测算，认为新农保制度实施的财政负担不会太大。程杰（2010）测算表明，若“十二五”期间提前实现全覆盖，全覆盖目标实现时中央财政累计投入不超过3000亿元，地方财政累计投入不超过1200亿元，各省份的财政负担不会成为根本性障碍。但是，财政仅仅是新农保全覆盖的必要条件，而并非充分必要条件，农户参保激励