改革开放以后，经过30多年的改革和建设，我国已经初步建立基本社会福利体系，为经济发展和社会稳定提供了重要支撑。尽管目前的社会福利制度安排强调“皆有”，但现有的社会福利体系是分地区、分城乡、分职业人群设计的，社会福利的制度模式虽然大同小异，但服务质量、待遇水平、管理机构等有很大不同。在实践中，缩小差距的努力往往演变成“填谷造峰”。在社会分层固化、城镇化和老龄化持续加速，且经济和财政增速放缓的社会经济条件下，碎片化的老问题日益突出，传统做法难以持续。针对这些问题和挑战，探索创新福利体系的发展理念和发展思路，减少福利体系的碎片化和差异化，促进福利体系的制度整合和可持续建设，成为政府关注的重要政策目标，也是亟须研究的重大问题。

一 研究范围和主要概念

（一）社会福利的概念和范围

社会福利是一个宽泛的概念。根据蒂特姆斯（R.M.Titmuss，1958）的概括，福利主要包括三种形式，即社会福利、财政福利和职业福利。^[1]而根据詹姆斯·梅志里（James Midgley，1995；1997）等人提出的概念框架，福利体制主要由人力资本政策、劳动力市场政策和社会保障政策等社会政策所构成。^[2]总体而言，社会福利的内涵非常丰富，也很难进行严格的界定。本报告研究的社会福利，主要是与当前中国经济社会发展紧密联系的，政策上需要优先考虑的公共服务和社会保障项目，重点是义务教育、医疗保障、养老保障和社会救助等。

（二）福利制度整合性与碎片化的分析框架

对于福利制度的统一性、