前言

考虑到发达国家在福利体系发展早期阶段的经验，中国碎片化的社会保障体系存在的明显覆盖缺口和高昂行政成本并非独特现象。例如，许多斯堪的纳维亚国家曾对大范围内职业分化的社会阶层有过许多保险方案，后来随着福利国家的扩大而缩减（Kangas和Palme，2005）。不过，全国统一体系不是福利国家扩大的必然结果，而是通过一贯的政策努力来解决碎片化体系问题的结果，诸如在谁应当领取什么福利，哪个政府层级应当规范和管理该体系，以及哪一级政府应当承担有关费用开支等方面存在的冲突和紧张。这些国家在政治、经济和社会制度方面的鲜明特征决定和产生了针对社会问题的解决方案，并且形成了多种不同的方式来淘汰这些碎片化方案并建立起全国性的体系。全国性的统一体系本身对贫困和不平等的影响也是多样的。正如艾斯平-安德森（Esping-Andersen，1990）通过社会民主党派模式和保守党派模式所描述的，有些是非常普遍和平等的，而有些虽然是普遍的但是分层的。这个观察立刻对努力解决福利供给体系碎片化问题的政策制定者们提出了一些重要的问题：这些克服了福利供给碎片化问题的体系制度特征是什么？促进碎片化体系转型成为整合性和协调性体系的关键制度是什么？一个体系如何在不牺牲平等的情况下实现统一？

为了回答这些问题，本报告回顾并吸取了日本、韩国和中国台湾在建设各自福利体系中的经验教训，尤其是它们在初级医疗保险、义务教育、社会救助和基本养老等领域进行福利和社会服务的国家供给中如何处理