我国自秦朝实行“郡县制”以来，县长期是历代王朝统治机器的基层组织，县级官吏也是国家官吏的最低一层，县以下的“里正”“保甲”等地方人员均不享受国家薪俸。在民国时期一些地区强化了保甲制度，建设了乡政权组织。1949年，我国也在各地重建了乡镇组织，1957～1981年前后推行人民公社制度，公社成为县以下一级政权。改革开放后在农村实行家庭联产承包责任制，公社转型成为乡镇，一些地区如内蒙古赤峰地区普遍是一社变两乡。在各乡当中又根据人口和行政功能建立了“建制镇”。“建制镇”这一行政等级可以分为两类：县政府所在地区的县镇和其他建制镇。要想深入系统地了解中国今天的基层社会组织和行政管理体制，建制镇是一个重要环节。为此，北京大学社会学人类学研究所在1996年组织了全国5个建制镇的调查，力求详细深入地了解建制镇的组织机构和各项功能，为了了解建制镇如何运行，我们对建制镇上面的县政府和下面的村民委员会也进行调查，希望能够勾勒出我国农村基层政权体制的一幅完整的画面。

一 县（旗）级建制及组织体系

（一）翁牛特旗基本情况

1.行政建制的历史沿革

翁牛特旗位于我国内蒙古自治区的中部，由赤峰市（原昭乌达盟）管辖。赤峰市南面与河北省接壤，是内蒙古自治区经济相对发达的地区。翁牛特旗地域在历史上是古幽州的北部，为北戎东胡部落所居，汉魏时期为乌桓、鲜卑之地，辽代一度繁荣，置永州、丰州，后合并改称澄州。元朝为鲁王封地，称全宁路。明代先后称全宁卫、朵颜卫、诺音