一 引言

中国城镇化是21世纪最受全球关注的大事之一。新世纪以来，中国城镇化步伐明显加快，大量农村人口迁入城镇。预计到2030年，中国的城镇化率将达到68%左右。一般来讲，在城镇化的进程中，随着农村人口不断向城镇迁移，城镇建设用地将增加，而农村建设用地将减少。但是，受限于中国的土地制度，农村土地市场的发育远远滞后于劳动力市场。农村宅基地属于集体所有，其使用权不能在市场上合法交易，进城农户有偿退出宅基地的通道也十分缺乏。受此影响，中国的城镇化引发了两个突出的问题。一是在城镇化率不断提高的同时，城市建设用地和农村宅基地面积不合理地“双增长”。全国农村宅基地面积从2008年的1.36亿亩，增加至2013年底的1.7亿亩^[1]，短短五年时间增加了25.0%；城市（包括县城）建设用地面积则从2008年的0.82亿亩，增加至2014年底的1.03亿亩，六年间增长了25.6%。由于土地面积的不可增加性，城乡建设用地增加必然以耕地或潜在耕地面积的减少为代价，从而加大了国家耕地保护和粮食安全的长期压力。二是在城市建设用地日益紧张和18亿亩耕地红线不断逼近的压力下，农村建设用地低效率利用、农村空心化等问题仍然十分严重。国土资源部的数据显示，当前农村居民点空闲和闲置用地面积为0.3亿亩左右，低效用地面积达0.9亿亩以上，分别相当于现有城镇用地规模的1/4和3/4^[2]。

为了在城乡范围内优化“人地”资源配置，提高农村建设用地的利用效率，宅基地退出日益成为农村土地制度改革的一个重点，受到学界和政界