一 问题的提出

福利国家社会政策的发展呈现由政府到市场、由全覆盖到精细化的发展轨迹，而中国社会政策则呈现与福利国家相反的“大政府”模式。随着中国社会改革的深入、社会阶层的分化，社会诉求表达形式日益多元（Zhang，2017），社会政策逐渐成为政府议程中与经济政策同等重要的内容（黄帅，2012），地方政府也开始愈加关注对社会需求的回应（朱旭峰、赵慧，2016）。在实现服务型政府建设的过程中，由社会政策引致的社会保障的规模和结构的优化对推动社会建设、促进社会公平具有不可替代的作用（刘军强，2012）。中国的社会政策经历了怎样的发展轨迹？政府扮演的角色如何转换？未来的社会政策将往何处去？这是当前我国面临的新挑战。

自从19世纪70年代的创始性制度设计以来，对社会政策和社会保障制度安排的研究得到更多学者关注，逐步形成社会保障制度理论（黄晨熹，2008）。该理论的研究重点之一是社会保障制度的路径依赖问题，即不同的路径对经济增长有怎样不同的影响。目前一些理论和实证研究，不管是地方政府还是单个行业、个别国家研究案例，抑或国家间的比较研究，都认为社会保障系统的功效与长期的经济增长、社会稳定存在很显著的正相关关系，良好的社会保障制度设计与一个国家经济增长存在正相关关系（刘军强，2012）。此外，社会保障制度的好坏，决定了国家是否承担自己的义务。这些讨论多从制度的角度探讨社会保障体系的合理性，而在威权体制下，社会政策的制定和发展决定了社会保障体系的规