快速的城市化给城市治理带来巨大挑战，与流动人口相关的治安犯罪、环境卫生及街头暴力冲突等问题已不容忽视。作为城市治理的核心部门，城管局日益引起中央政府的关注，中共十八届三中全通过的《关于若干重大历史问题的决议》提出，要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”，城管问题首次出现在如此高规格的文件中，足以说明城市治理问题之复杂、城管执法能力建设任务之艰巨。而今备受关注的城管执法陷入一个权责利失衡的治理体制之中，处于结构底层的城管执法者受到四重约束：国家顶层设计缺失，地方责权配置失衡，现代社会的冲突性诉求和城管队伍自身的人力资源困境。这种体制性缺陷所引发的张力和冲突汇集、传输到一线执法实践中，导致城管执法面临基础性困境，严重阻碍国家城市治理能力的建设。