导读

本文认为，中国在南海问题所呈现的强硬路线是由于维稳和换届等原因造成的。但中国并不会因此而改变其以内部经济建设为中心的总体战略。

2012年夏天，中国对南海主权的捍卫引起了世界的注意。在上月举行的东盟地区论坛（ARF）中，中国在南海主权问题上表示了对东南亚其他邻国的不满，与菲律宾在黄岩岛问题上形成对峙。美国和其他国家都在看中国是否会和以前一样，最终采取妥协策略。然而，中国建立三沙市、驻军、通过国家媒体大肆宣传“外国干涉”、将南海问题划为中国的“核心利益”等举动，已经引起了华盛顿方面的关注，使争议持续升温。

应该如何解读中国的最新举动？最近有文章猜测这些动作意味着中国最高领导层已就对南海问题采取强硬措施达成共识。北京在东盟地区会议上传达了政治局的决定，强硬回应了越南和菲律宾等国“滑稽的至少是得到美国默许”的行为。像建立三沙市、中海油在越南所划专属经济区内公开招标等主要举措，没有领导人的同意是不可能发生的。各部门和组织都在南海有利益关系，中国内部各个机构之间看起来协调程度也确实有所提高。而据报道，外交政策负责人、国务委员戴秉国建立协调机制确保这些部门和中央方针一致，也表明了中央的意图。

但这意味着领导人决定丢弃对东南亚国家奉行10年的“微笑外交”政策而支持强硬政策吗？答案也许不是。没有任何证据表明政治局会改变其“中国外部安全环境稳定，抓住战略机遇期把重心放在内部发展”的战略方针。然而，这些强硬举动的出现更可能是由于领导层出于长期发展的考虑，没有对强硬路线采取干涉措施，任其自然发展的结果。中国共产党通过国家民族主义将其统治合法化，导致民众容易将任何挑战中国主权的行为视为对中国崛起的遏制，这进一步加强了中国对南海问题采取强硬路线的倾向。即使在中国的军队里，一些最强硬的声音私下里也担心，如果与对手在有争议的水域中突发冲突，领导人回旋的余地将很小。

这种倾向被金融危机以及意识到美国长期衰弱后中国是否应该主动发挥国际影响而加重。虽然最高领导层在争议声音最大的2009～2010年的官方声明和文件中已经直接表明立场，但是由于自此之后讨论声音变小，尤其是政府为维持稳定和避免领导权力转换时出现冲突有意压制辩论，很多观察家错误判断了领导层的决心。此外，军队与外交部力量越来越不平衡，也使政府看起来自然倾向于激进地捍卫中国“核心利益”。

因此，如果领导层继续加强参与会发生什么情况？首先，同样没有任何迹象表示政治局改变了对区域环境的判断。其次，回顾上次2009～2010年间的南海问题，我们可以发现，领导层虽然提醒左派捍卫主权很重要，但最终还是向经济建设妥协。因此，中国此次在南海问题上采取的强硬路线也许与国内政治环境有关。由于现在处于政治换届前夕，任何人都不愿意在主权问题上显得不强硬。

我们可能要等到换届结束以后再来看领导层的反应。在过渡期，所有人都会避免不必要的冲突和矛盾。但是，如果中国或者其他方有不利于长期区域稳定的举动，美国也会采取激进回应而不会保持耐心和克制。华盛顿也可能会通过不支持北京宣称的遏制政策来避免此类冲突。

展望未来，领导层换届为新领导人表明南海问题的严重性提供了一个新的机会。提高中国外交官（现在是戴秉国）在党内和国家的地位就将是明显的信号。目前，他能直接作决定的权力很有限，特别是高级命令。并且，一些由他负责的协调机制等措施都是针对突发事件事后设立，而没有预防作用。

与以前相似，新一届政治局必须主导如何将中国“九段线”领土声明和联合国海洋法公约协调起来的讨论。外交部据说已经在探讨可选方案，但由于问题的敏感性，最高层领导可能会直接干预。台湾和其他外事的经验教训为新的中央领导集体提供了思路。采取这些措施需要新一代领导人的创造力和勇气，什么都不做恰恰给那些对中国领导层在南海问题上存在的误解创造了酝酿空间，显然将造成更大的风险。

本文原题名为“Decoding China’s Harder Line on the South China Sea”。本文作者为CSIS费和中国研究项目负责人。本文于2012年8月刊于CSIS网站。