政府有提供公共物品和依法管理国家公共事务的功能及职责。由于政府组织的内在缺陷，以及政府供给与需求的特点，出现政府行为自身的局限性，即政府失灵。政府失灵表现在四个方面：（1）政府决策失灵，如政府决策没有达到预期的社会公共目标；或者达到了预期目标，但成本大于收益；或者，政府决策达到了预期目标，且成本低于收益，但带来了严重的负面效应。（2）政府机构和公共预算扩张，导致资源配置效率低下，社会福利减少。（3）公共物品供给低效。由于缺乏竞争和追求利润的动机，公共机构会产生低效率；再者，垄断使得公共机构即便在低效率下也能运转、生存下去。（4）政府的寻租活动，出现资源滥用或低效。961370

一方面，市场经济追求效率，产生贫富差距等问题，需要政府通过提供公共物品来弥补市场经济的缺陷，保障每个人的基本权利，维护社会利益。但是，即便政府按照自身职责范围依法管理公共事务，提供公共物品，由于政府疏漏，或由于政府出于成本-效益考虑，仍有顾及不到的社会利益，尤其是边缘弱势人群的利益，会出现如社会保障不健全、教育不公平等问题。另一方面，个别政府部门和工作人员在提供公共物品和管理国家公共事务过程中存在滥用职权、不作为、浪费和贪污腐败等严重问题。如，行政不作为，大肆修建超高标准豪华办公楼，甚至公车消费、公款吃喝、公费出国旅游等。这种情况甚至已成为“中国特色”，致使公共支出规模过大或效率降低，损害公共利益。导致政府失灵的因素有很多，客观因素是受到财政收入的限制，政府没有能力提供更多、更好的公共物品。主观因素是政府官员也有利己的一面，对公家钱财不珍惜，更多秉承“有权不用，过期作废”的思想，这与经济学著名的“公地悲剧”961371十分暗合。

因此，政府本身的自我监督不可能完全杜绝上述问题，而事业单位、官办组织与政府有着千丝万缕的联系，如在人员编制和财政补贴等方面的联系，这类机构积极帮助政府提供公共物品，包括参与扶贫、提供医疗服务、发展教育等。但是，事业单位、官办组织有时由于自身的利益考虑，难以对政府进行制衡。随着市场经济的发展，社会力量的成长，社会公众对政府提供公共服务的要求越来越高，对于政府权力越界的现象难以接受，呼唤外部独立的力量协助政府、监督政府、制约政府。草根组织作为独立的第三方力量，代表社会利益，承担了协助政府提供公共物品和制衡政府权力的历史使命。