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李扬：今天是银监会培训中心的罗平主任给我们演讲，我们请他来演讲的题目是《规则导向和原则导向的监管》。这就涉及一些监管的理念问题，可以理解为制度架构。总的感觉就是监管这个问题是需要在中国好好议一下的。中国人是很容易接受监管这个概念的，但是很容易把监管这个概念和老的统治、管制、领导混合在一起。我以前讲过中国人很容易接受宏观调控的概念，因为他也是把它搞到管理、管制、审批的老轨道上。所以我觉得中国研究监管问题，特别是准确地说清楚监管和统治的区别、原则、运行机制是特别的重要。今天我们非常高兴请到这方面的专家罗平主任给我们做报告。
罗平：刚才李扬说的问题非常重要。咱们实际上有一个引子，就是我们的机构叫“中国银行业监督管理委员会”。这个机构的名字我理解实际上是延续了证监会、保监会的称谓。首先是国字头，然后是委员会，委员会是正部级事业单位，然后是监督管理。不同的是我们叫银行业，那个叫证券、那个叫保险。什么叫监督管理？监督就是规章制度的检查，一个是现场检查，一个是非现场检查。管理这个词实际上说的是管制，英文用的是regulation。有一门经济学就叫做economics of regulation，管制经济学。研究的就是除了银行之外，还有就是公共设施、航空、铁路这些行业，用咱们的话来讲可能就是和国计民生联系非常重大的行业，是要政府管制的。而这种管制第一体现在市场的准入。那就是银行的机构设立，并不是谁都能开银行，要管制。第二就是提供产品的价格，在中国也是管制。现在贷款利率放开了，存款利率有下限，不能再往下降。再一个是经营的方式。这在我们说有资本重组率、流动比率等。总的来讲这个行业是一个高度管制的行业。这就引起了一个问题，在中国我们在用管理的时候这个意识是很模糊的，你看《新华字典》上面什么是管理？把某种事办好就叫管理。MBA里面的管理怎么定义的？是get something done by other people，由别人把事情做好就叫管理。所以我自己理解中国的管理，实际上是有意地回避这种政府的管制。但是大家应该说对管理，实际上是管制的含义是很清楚的。有例为证，1995年中国实行了国际收支经常账户的交易货币可兑换，为此1995年国务院重新颁布了修订的《外汇管理条例》，其重要的内容就是放松管制。但是这个条例的第一句话就是“为加强外汇管理”。当时我是翻译了《外汇管理条例》的英文版，我注意到“外汇管理”这个问题，我就报告了一下，这个引起了周小川行长的注意。由此外汇管理局改名了，原来叫外管局，现在叫外汇局。原来英文叫SAEC，E就是exchange，C就是control，exchange control是外汇管制，现在叫foreign exchange，少的就是管理。而管理的意思大家也都知道，就是管制。
对发达国家来讲，从1970年末或者1980年代初，监管重要的变化就是从管制（regulation）过渡到放松管制（deregulation），或者叫自由化（liberalization）。今天我们要探讨的是银行业的管理制度应该是什么样的总体架构。2007年3月，刘主席在银监会年初工作会议报告中指出要做好“原则导向型监管”和“规则导向型监管”的结合。原则为导向就是说监管当局更加注重最终的监管目标、注重引导；而并不在意于实现的方式，即监管方法和手段。所谓规则导向很简单，就是利用政府部门制定的法律法规、规章制度，强制地要求被监管对象执行这些规章制度。
从国际上来看，银监会对这个问题的探讨有一个大背景。因为近两年大部头的监管文献、监管制度接二连三出台，现在发达国家的金融机构普遍都感到有一种疲惫不堪的感觉。像《巴塞尔新资本协议》，翻译成中文，要换成我们政府部门文件（三小、行距1.5），估计要写1000页。1996年底巴塞尔委员会又重新修订了《有效银行监管核心原则》，增加了新内容，比如全面风险管理、操作风险管理、流动性风险管理等。作为银行业监管的国际标准标杆实际上也提高了。在这种情况下，商业银行都感觉到合规成本太大，力不从心。美国是一个高度的法治国家，但是与此同时，英国现在监管当局提出的原则导向监管思路，从而减少被监管对象的合规负担。在这种背景下作为国际银行监管标准制定者的巴塞尔委员会也明确提出，在出台《新资本协议》和修改了核心协议之后，在今后的几年中不再出任何制度，只出工作性文件。
从整个世界范围来看，英国推崇所谓原则导向。英国实际上现行的银行监管规章制度是既有原则导向又有规则导向。英国金融服务管理局（Financial Services Authority，简称FSA）主席McCarthy明确提出要进一步实施原则导向监管，首席执行官Tiner强调注重结果的原则导向监管可以是经久不衰的，生命力强，而且有助于培养市场的发展，有助于金融创新。但也同时强调之所以搞原则导向监管，主要有两个方面的考虑：（1）重效率。英国的金融服务管理局是证券、保险、银行全管的监管机构，强调要从保护投资者、保护消费者、提高市场全面竞争力综合角度来考虑的结果。同时强调所谓原则导向的监管并非是降低标准，就像咱们的大原则四项基本原则，绝对是高标准的。（2）认为原则导向监管是实现监管目标的有效途径。但同时也强调要做到这一点也是有前提的，就是被监管对象的工作要自己先做好。国外的经验就是规则都是属于亡羊补牢的，都是事后对于危机和事件的反应，永远是滞后的。规则难以做到面面俱到，因为市场发展得很快。
但是就对英国这样高度发达的市场经济国家搞原则导向的监管也有很大困难。首先是人员的素质，原则导向只规定大项基本原则，这些原则的实施最终都落实在个人的理解和判断上。在整个监管体制总体架构的设计上，英国提出有三个方面今后要注意的，这三方面我觉得对咱们这样的发展中国家也有借鉴的意义。
第一，详细的规章制度不可做。
第二，大的方向不要管得太具体，不出那些实施的细则。尽量都把它作为高层面的一些原则性要求，实事求是，不要搞绝对化。
第三，鼓励使用行业标准或指引。
这种思路对于英国这样发达的金融市场有积极意义，所以市场反映很好。英国有一个行业协会在英国监管当局发出这个政策导向之后，立马就赞同，首先赞同不要发出详细的规章制度，今后发展方向就是原则导向监管，而且监管要由行业标准、行业规章来支持。监管部门可以出各种各样的监管指引，但是指引不是软规则，不是第二层次的规则。要出制度也可以，但是必须有针对性。出制度的时候要强调所谓工作方法，把针对性放在高风险的领域，实现所谓“高风险高密度监管，低风险低密度监管”。
德国对所谓原则导向还不是那么认同，更强调以风险为本（risk based）的导向监管。强调监管要有针对性，“高风险高密度监管，低风险低密度监管”这么一个有效利用监管资源的概念。当然原则上大家是能够达成共识的，德国的监管当局也说原则导向比规则导向更具有前瞻性，但是强调对德国监管当局来说，重要的是出台的规章制度避免给监管对象造成过大的监管负担，充分注意与市场的沟通。我觉得中国政府这方面已经做得很有进展，保证重要的规章出台的时候能广泛地征求意见。
香港金管局不看好所谓原则导向的监管，强调要做好规则导向的监管。他们认为监管制度的复杂是有原因的。因为现在市场、产品、金融业务复杂了，所以与时俱进监管制度也要复杂。监管要把握成本和效益之间的平衡关系，而不是采取所谓的原则导向的监管，原则导向的监管不一定是有效的、可行的解决办法。从这里就可以看出香港金管局对原则性导向监管从根本上持怀疑的态度，提出原则监管是有条件的，被监管机构要有良好的公司治理结构、组织架构、内控机制。现在包括香港这样新兴市场、中国这样的发展中国家，这样基本的条件是根本不具备的。所以说实施所谓原则导向的监管缺乏客观条件和赖以生存的大的环境。
应该说银监会对这个问题也做过一些探索，银监会内部有过一些工作文件，对这个问题的分析和国际上的分析有很多的共性。银监会也意识到规则导向是既有优点又有缺点。缺点就是你这个规章制度一出台就容易管得太死，容易过时，而且容易加重监管当局和被监管对象之间的矛盾。但是规则导向监管易于操作，而且对每一个条款都规定得很清楚，在执行中不会有歧义。在监管人员素质不太高的时候，规则导向监管的确能够有效率。原则导向有助于降低监管成本，有助于提高监管的灵活性，能够做到与时俱进，但是对监管人员素质的要求太高了，把最后做决策的担子都压给具体的监管人员。
如何看待中国现在银行业监管制度呢？机构管理主要说的是机构准入，有三个层面：（1）机构准入层面；（2）人员准入层面；（3）业务准入层面。都需要行政审批。就是说在中国一家银行在拿到牌照的时候只能从事部分业务，只有国有商业银行可以从事全方位的业务，但是城市商业银行还远不能跨区域经营业务。
如果说我们要认真思考如何推行规则导向和原则导向的监管制度，首先就要问，在中国现行的规章制度当中哪些是原则？哪些是规则？我们把“规章”界定为“以主席令形式颁布的、用于被规范监管金融机构进行业务活动的、具有普遍约束力的规范性文件，按其内容不同分别称规定、办法”。什么叫规范性文件呢？是说以“‘银监发’、‘银监通’、‘银监办发’、‘银监办通’等形式发布，以规范被监管金融机构及其业务活动为主要内容，对其提出监管要求并具有约束力，而不仅仅针对单个被监管金融机构的文件”。但是实际上在中国政府部门提出的各类要求，在很大程度上都是强制执行的。银监会审慎监管的核心内容是分类准确，充足拨备，做实利润，资本充足率达标，都是作为强制性的规章制度要求使用的。在这个基础上，如果贷款分类和准备金做得不到位的话，资本充足率的计算毫无意义。准备金计提是资本充足率的一个必要的条件，否则计算资本充足率没有任何意义。
我们内部现在也在做法规的清理工作，有些要废止，有些要保留，有些要修改。与上位法
在中国政府工作文件中没有放松管制的提法，有的是促进政府职能转变和管理创新，完善社会主义市场经济体制。这就是2007年4月份发的《国务院办公厅关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知》。而至于到银行监管，我们针对中资银行、外资银行合作机构，需要审批的内容加起来有500多项。这次国务院工作的力度相当大，比如第一条“对虽有法定设定依据，但与现实管理要求不适应，难以达到管理目的的，予以取消或者调整。对通过市场机制、行业自律能力解决的，予以取消调整。通过质量认证、事后监管可以达到管理目的的，予以取消和调整”。这里最有分量的是第一条，有上位法明确规定的，执法部门觉得不符合管理的需要、达不到目的也要取消。但这和依法行政又是什么关系呢？因为我们从法制的严肃性讲，只要法律还在就要依法行政，不能说上位法没有改你就能不遵守上位法，这是需要一个程序的。但是这个提法也从侧面反映，中国政府国务院在转变政府管理职能方面，工作的力度之大、决心之大。
实行原则性导向监管需要很多的先决条件。比如说被监管对象管理水平要高，有人才，金融市场比较发达，监管人员素质比较高。现在就中国银行业实际来看，我们具不具备实施原则导向监管的条件呢？现在我们的初步结论是恐怕还不具备。因为无论从内部条件和外部条件看，我们离实施原则导向监管差距还是相当大的。所以说现在恐怕要做的就是积极借鉴原则导向监管理念，从提高高管人员任职资格、监管流程再造、树立监管权威、提高监管人员素质入手，为下一步大的政策转变做好准备。
什么是规制性监管，什么是原则性导向的监管呢？银监会领导在内部的讲话中有这么一个观点，认为机构准入资格认证，可能还包括产品准入，这一块是绝对需要规则的。而刚才我们提的所谓监管四部曲，所谓分类、拨备和资本充足率是有具体规则的，这个不能说没有具体规则就靠原则。对于贷款集中度，宏观调控之后出现了银行的“傍大户”，造成了贷款集中率高，风险比较大，德隆集团就是一个例子，这也需要规则。而其他的内容，比如说内控的模式、商业银行自己的组织架构、社会责任、服务质量，这些都可以采用原则导向的监管。
监管是有国际标准的，就是巴塞尔委员会的《有效银行监管核心原则》。我把这个核心原则按照规则导向和原则导向做了梳理。风险管理是原则导向，因为风险管理首先是商业银行管好风险，而监管部门的责任是检查商业银行风险管理的水平、效果。从《有效银行监管核心原则》来讲，发照标准实际上是机构准入，大笔所有权转让相当于外资入驻中国机构，重大收购如中资银行在国外并购，资本充足率这些也实打实地一定要采取规则导向的监管，要通过非常具体的规章制度来予以规范。而其他众多的监管内容，包括监管的目标、监管的独立性、监管的权限、银行可以从事的业务范围都非常重要。还有风险管理、内控，这都可以采取原则导向的监管方式。
比如说《有效银行监管核心原则》第一条，说有效的银行监管体系要求每个银行监管机构都有明确的责任和目标。但它丝毫不提监管的目标是什么。我们银监会提出的监管目标，就是“保护存款人和消费者的利益”，这是我们作为银行监管最重要的目的之一。而之所以在这里原则导向，是由于各国国情不一样，可能监管的目标也是有所不同的，所以说难以就监管的目标达成国际上的共识，所以采取原则导向。只要你有目标就行，但是目标是什么可以因国而异，这就是原则导向。而第六条资本充足率是典型的规则导向，“监管当局必须制定最低资本充足率”，这是监管当局必须做的。对国际化大银行就要按照巴塞尔委员会公布的1988年资本协议和2004年的新资本协议来做。所以大家看看作为《有效银行监管核心原则》，它实际上是规则，是大家都要遵守的，但是就在这套规则中它也既包括原则性导向监管的要求，很规则性导向监管的要求，而这两个例子就可以把原则导向和规则导向的具体表示方式，应该是说得非常清楚的。
对于我们中国来讲，重要的是现在不是完全地做原则导向，也不是完全地做规则导向，而是强调两者之间最佳的结合。我自己看来，我们首先要意识到中国目前的银行业仍然是一个高度管制的行业，刚才举了我们有350条规章制度，而且目前监管部门出台的各种所谓办法、规定、指引、原则和通知，基本上都是强制实施的。这给我们提出了问题，就是如果你要思考，考虑下一步的工作思路是两者之间的有机结合，那么首先就需要明确哪类监管文件是规则，哪类监管文件是原则、指引。规则必须强制执行，而指引和原则是要参考执行的。我觉得这恐怕是摆在我们面前不可回避的一个问题。考虑到中国目前的国情，现在至少要考虑的是进一步放宽在行政审批方面的管制，并在这个基础上逐步减少银行合规的负担和银行监管的成本，逐步减少不必要的、过细的、过具体的规章制度。
英国是原则管制，英国没有所谓的贷款五级分类，商业银行自己分，也没有准备金制度，银行自己计提。美国、香港、中国就不一样了，分类有详细的制度，具体有详细的标准，资本充足率8%，这都是卡死的。但是实际上广大发展中国家和东欧转轨的前社会主义国家，基本上都是学习美国的监管模式，就是规则导向，但采取这种模式、制式，自然也要对这种模式可能有的负面效应有所理解。而中国的改革开放实际上就是一个向西方、向发达国家、向成熟市场学习的过程，但在这个学习的过程中如何去伪存真、取其精华，我觉得这个对我们一线的监管人员仍然是一个挑战，大方向有，但是这个度到底怎么把握，大家心里还是没有底。所以我把这个问题提出来跟大家共同研究。
李扬：非常感谢！有的东西在别的书上都是看不到的，特别是现行的制度、规则和原则的分类确实是比较开眼界的，这些内容对做研究的人非常有用。各位有什么问题没有？
提问：像英国有一个金融保护制度，包括金融消费者的保护制度，刚才你说中国的金融监管目标是保护存款人和消费者的利益。这一块能不能请罗主任介绍一下。
罗平：这个问题是非常有意思的，这就涉及一个监管的目标。银监会提出我们的监管目标就是保护存款人和消费者的权益，而证监会的目标非常清楚，“保护投资者利益是我们工作的重中之重”。现在商业银行也都办基金，而且是股票基金，商业银行代客理财，还办各种各样的衍生业务。在这里我们银监会提出来风险是“买者自负”，最近还有一句话“卖者有责”。但是从客观上来讲，我们对保护消费者权益，还没有总体的、大的法规的规范。美国在这方面相当完善，就信息披露来讲，有所谓《真实贷款法案》（Truth in Lending Act），要求商业银行要明确地告诉贷款人，贷款的利率是多少，贷款各种各样费用是多少。如果办住房抵押贷款，贷款人有三天的冷却期，我跟你签了合同之后，如果反悔了，不想把楼抵押给你，我可以跟你取消合同。在民权方面，还有《平等信贷机会法案》（Equal Credit Opportunity Act，ECOA），就是禁止对贷款人根据种族、肤色、性别、年龄、婚姻状况、国籍、宗教等条件歧视申请人。美国还有《金融隐私权法案》（Right to Financial Privacy Act of 1992，RFPA），就是政府机构在没有得到客户允许的情况下，不能到商业银行去查客户的资料。但对中国来讲，虽然我们意识到现在要对金融消费者进行保护，要受理他们的投诉，但是从大的法制角度来看我们并不健全。我们远没有像美国这样对保护金融消费者有明确的法律规定，美国从这方面讲是体现了以人为本、追求公平的价值观。但是客观地讲，美国是高度法制，英文用的是过度法制over-legal，翻译过来就是各种各样的法律法规、制度太多了。所以美国的律师最多。客观上也就增大了企业的合规成本。
提问：你刚才讲的规则监管和原则监管是对称的，但是我在别的书里面看到规则监管和过程监管是对称的。
罗平：一个是目标，一个是过程。比如说我们商业银行要有风险管理，我们说商业银行要有良好的风险管理制度，这就是原则。那我接下来跟你讲我要求你审贷分离，这就是监管过程。
提问：咱们银监会制定规则的过程方便说吗？还有整个工作量。一般的银监会会有两个工作，一个是制定规则，另一个是监督规则，制定规则的时间和监督规则大概花费的时间是怎么样的？
罗平：就是1%和99%的关系，1%制定规则，99%监督。因为银监会总部只有550人，这550人正在做监管法规的规章制度，我估计有50人，而我们银监会整个全系统有23000人。一个省局有150～200人，但是下面有分局，分局里面加起来可能会有2000人。因为你制定规则就等于说是要有专才的，不需要那么多人。就像货币政策、调整利率就几个人搞，再请几个专家，把我们的李扬所长请去就行了，不需要多少人。研究汇率政策需要多少人？不需要多少人。
李扬：不一样。美国的货币政策的制定可能比我们的范围还小，但是有大量人员做周边的研究工作，美联储研究所有3000人，很强大。研究得非常细，各个国家、各个行业、各个产品都提报告到那个会议上，最后就那么少数人做决策。格林斯潘现在还是他自己定。他不会和你的研究结果不一致，但是也不会完全支持你的结果。就是最后的政策到他那，他的判断就进入了一个艺术阶段了。其实他提出的问题也有一定的意义，就是说人力资本的分布。我觉得像美国这种情况，其实大部分人是围绕货币政策展开的，我们大部分是围绕批这个、批那个处理来展开的。
提问：我是做基础理论这一块，就是为什么政府要从建构这个角度考虑这个问题。从中国现在的情况看，制定规则的时候，会不会受整个金融制度的影响？
罗平：肯定会受影响。
提问：刚才你讲的英国和美国的差别，美国现在是规则监管，英国是原则监管。我也注意到一个现象，英国金融服务管理局搞原则监管有一个条件，大量的行业自律的工作包括监管权力都在行业协会那里。美国就不同了，这是不是一个原因？
罗平：只是部分的原因。但是总的来讲，行业自律和政府管制相比作用不是太大，因为这是一个管制行业。不是说造衬衣，造衬衣符合安全标准就可以了。
提问：现在保险协会就是各种标准都是他们自己定的。
李扬：美国的保险业大部分也都是行业自己定，美国保险业监管在州这一个层次，我估计可能也是比较分散化的，而且比较原则化。而且保险业也是比较特殊的，保险业其实是一个很强制的合约，就是我对你约束力很强。银行不一样，存款存进来就存进来了，虽然说也是一个合约，但是银行承担的责任很小。
罗平：从经济学角度可以归纳为，银行是要有政府支持的。
李扬：保险叫契约性机构，银行是中介性机构。保险是由一系列严格的契约构成的金融活动，在这个基础上构成的一个机构。银行基本上就是一个中介机构，对双方的权利、义务的约束很少。
罗平：规则监管和原则监管之间最大的区别，在于被监管者有没有选择的权力。规则监管是没有选择权力的，但是原则监管是可以有多个选择的，你可以在里面选择一个适合的。如果说你都是无选择权的，它最后全死了。如果都是有选择权的，到最后也全乱了，所以这个边界是不好界定的。
李扬：刘主席讲的这个事还是非常超前的。今天我们的讨论是非常生动的，具有前瞻性。这个事是存在的，就是现在国内的金融机构已经感觉到不堪重负。
罗平：刚才那里面我觉得有一个地方，就是规则和原则在列积极影响和负面影响时，在原则监管上列了一个腐败。实际上对中国来讲规则监管更容易产生腐败。规则监管由于给的是唯一选择权，这个唯一选择权对被监管人是是非常不利的，这个时候他就需要公关。设租、寻租，腐败就是在这个意义上发生的。
李扬：设租、寻租，腐败不只是在原则里面，应该在规则里面也有的。你在我们这里谈这个事是最适合的地方，因为这个地方是研究机构。再次表示感谢！
