我国20世纪90年代初开始推行的行政听证，是公众参与政策制定的一项重要制度安排。行政决策听证制度的运行包括听证议题的形成、听证代表的遴选、听证话语规范的程序保证以及听证笔录的效力等几个主要方面。从协商民主理论视角研讨行政决策听证，公众话语权是贯彻其中的主线。本文认为，行政决策听证议题设置中的公民话语权不仅是对给定议题的发言权，更是提出议题的发起协商权，分析了议题设置的三种模式及公共舆论形成的机理。结合中国实际研讨民意集结以及民意议题化所需的制度条件：前者主要是从政策和制度上发展并拓展社团组织及其活动的空间，并对连接阅读群体的传媒权力加以调节，后者主要在于通过听证议题设置的程序规定赋予公民程序性权利，用程序正义排除权力和资本的干扰，以保障公民在议题设置中的话语权得以真实兑现。