本文的英文版本源自Westlaw数据库，原文的名称为Sunshine and Shadows on Charity Governance：Public Disclosure as a Regulatory Tool。2008年，美国国税局大幅度修改了联邦免税组织年度信息申报表——“990表”。“990表”作为美国慈善组织信息披露的重要工具，是潜在捐赠者、政府人员、媒体、专家以及慈善组织董事会、员工和志愿者们最容易获得的数据来源。但是，信息披露带来光明的同时也带来了阴影。为了更好地发挥信息披露的作用，慈善组织应建立健全内部治理和披露程序，准确、及时地公开信息；监管者应严格要求慈善组织按规定进行注册和报告；监管者要实施透明化行动，审查慈善组织与相关第三方的关联交易，规定慈善组织和税务部门强制披露信息的范围，同时也注重保护慈善组织及其支持者的隐私；此外，慈善组织的自愿披露、媒体报道、同业监管者和第三方“监察者”在提高慈善组织透明度方面也可以有所作为。

笔者曾经提及，联邦免税组织的税费处理，是以美国国会对纳税人的处理为参考的。1532522对这些慈善组织来讲：营利性公司的税率越高，慈善组织所得税免税的相关价值就越高；个人所得税税率越高，个人捐赠的代价就会越小（并且慈善组织发放的免税债券的利率也就越高）；此外，慈善组织也不需缴纳不动产税，捐赠可以全额扣除。相比之下，免税组织可能感慨有关隐私权的矛盾规定：与纳税人根据《国内税收法典》第6103条所享有的严格保护形成鲜明对比的是，第6104条规定免税组织的档案要向公众公开。

事实上，在过去的二十年中，联邦免税组织年度信息申报表——“990表”（Form 990）——不仅代表某一个慈善组织的公开形象，而且几乎成为潜在捐赠者、政府人员、媒体、专家以及慈善组织董事会、员工和志愿者们最容易获得的数据来源。这些“990表”如此重要，以至于美国国税局（以下简称国税局）在2008年综合考虑利益相关人的情况下，决定大幅度修改“990表”，这使得组织的管理结构、政策，以及关联交易等信息如今都必须公开。在“990表”中，国税局经常询问慈善组织什么是“最好的做法”，这表明国税局希望实现信息公开的强烈意愿。第三方组织“导航星”（GuideStar，一个私人的、非营利性的组织）所维护的“990表”网络数据库实现了透明化目标：除了监管部门的监督以外，公众（包括竞争对手、非营利性和营利性组织）可以检查慈善组织的档案，而慈善组织并不知道是谁、在什么时候、为什么这么做。

阳光带来光明的同时也带来了阴影。慈善组织结构和实践的详细信息被公众获知，毫无疑问会影响慈善组织的活动。然而，要求慈善组织向国税局披露信息，与要求慈善组织向公众公开它们的税务档案是不同的。自1987年以来，免税组织就有了按要求提交“990表”的法定义务。笔者一直想了解这一显著的进步——税务档案公开对非营利部门的影响。15325232010年3月下旬，参议院财政委员会的前任主席Charles Grassley赞扬了2008年“990表”所做的改动，他说：“我认为促进慈善组织自觉遵守的最好办法就是使之透明化。”

国税局有管理和强制执行联邦免税要求的义务，并且拥有监管慈善治理的权力。20世纪90年代，一些机密的“结案书”的公开发表使公众得以窥见国税局对适当治理的审查。这些“结案书”是在相关组织同意发表的前提下国税局才发表的。紧接着，1996年，美国国会正式通过了“中间制裁”的法令，使美国国税局参与了慈善组织治理，该法令旨在阻止慈善组织利益相关人和慈善组织从事“超额收益交易”。1532524《国内税收法典》第4958节的立法史表明，如果决议过程中保证独立决策、取得参照数据并做好记录，行政指导可以保护慈善组织与内部人之间的财产交易。在第4958节指导下的《财政条例》详细规定了这样一个“可反驳的合理性推定”的程序。

最近，慈善组织的治理文书已经成为调控联邦免税组织的一个基本焦点。2004年，参议院财政委员会在制作的白皮书中，建议国税局在慈善组织治理中发挥更加广泛的作用；非营利部门以包括自律规范在内的促进非营利组织治理的研究和建议报告做出回应。时任参议院财政委员会主席的Grassley在网上发布了某些特定组织的大量信息（包括一些标有“特权与机密”字样的电子邮件和信件），并曾对这些组织的治理结构提出了质疑。1532525

信息公开给国税局施加了压力，国税局要确保“990表”问的是“正确”的问题，并且使填写者能够提供完整而准确的回答。国税局也受益于“990表”修订的透明过程：它在网上公布了“990表”（和时间表）草案，收到了数以千计的评论，这些评论现在仍可在国税局网站上查询。1532526公开程序使国税局免于返工，而且使它们重新设计了“990表”中的问题，促使慈善组织更好地规划组织前景，并引导这一部门形成良好的治理结构和治理实践。

2003年以来，国税局自身也成为履行信息公开义务的主体。《信息自由法案》实施的结果是出现了针对国税局的诉讼，国税局对于一系列事件的观点可以通过它们发布的撤销免税的裁定来收集。1532527对于非营利部门来讲，最有益的是，国税局会参考否定或撤销免税裁定的实时数据库，发展出正式的指导原则，把治理结构和治理政策这些指标当作免税的条件来强制执行。

我们看问题要透过现象看本质。慈善组织治理和信息披露结合起来，对联邦是有益的，但同时也会产生弊端，例如，这要求慈善组织向国家监管部门或者国税局报告一些特定信息，而这些特定信息没必要向公众披露。然而，很重要的是，很大一部分免税组织的申报表格都不是“990表”，有的甚至不提交实质性的反馈。由于实行法定豁免，因而获取教堂和一些较小的慈善组织的信息是很困难的。2010年初，慈善组织被要求提交的文档由“990表”向简化的“990-EZ表”（Form 990-EZ）转化，成千上万个慈善组织处于治理监控之外：关于“小”的定义从收入总额不低于25000美元翻倍为不低于50000美元。最后，最重要的信息披露都无可非议地发生在了组织内部。

为了进一步说明这些观点，本文第一部分讨论了有关组织核心决策者（包括董事会）信息流的可获得性，认为可能存在的拖延对信息公开的治理实践也是有益的。第二部分包括了向国家和国税局所做的报告。第三部分是本文最长的部分，比较了在各种情况下组织公开的档案，包括慈善组织的透明化以及信息公开监管者的透明化等。第四部分观察了慈善组织自觉公开的信息的内容，以及由第三方公开的内容，尤其是媒体和第三方“监管者”公开的内容。自始至终，笔者不仅描述了对于强制公开的批评，而且指出了在哪些领域当下的信息公开水平和类别是不够的。

现在是阳光下的阴影。不幸的是，信息公开的最大障碍来源于一个被广为流传的假设：提供慈善服务是免费的，它的日常开支远少于基金募集成本，应该为零或者接近于零。有一个惨痛的教训。在“9·11”事件中，慈善组织在分配慈善资源时未能有效防止慈善成本的增加。慈善组织抵制按标准化的制度公开增加的成本，因为它们担心公众会误解或者曲解信息。不能理解成本约束的公众是不能进行有效监督的，聚焦于错误观念的公众监督，会导致慈善组织进行低效和无效的活动。

在这样的环境下，解决公众被误导问题的办法就是公开更多的信息，没有什么能够阻挡一个组织提供更多关于它的目标和达成情况的积极信息。尽管各种各样的利益相关人总是提出很多不能调和的要求，所有相关人都会鼓励那些被披露出来的慈善组织勇敢面对挑战，而不是隐藏在筹措基金和管理机构的庇护之下。在信息公开中应解释高级管理人员取得薪酬的理由，以及保留高薪的理由；也应描述慈善组织在提供服务和满足社会需求方面存在的局限。最后，整体来看，我们应该谴责那些不能被接受的错误实践。

英国的一项报告提出，增加对慈善组织经费报销的披露义务是否会影响公众的信任。这篇报告反对扩大披露的范围：“更大范围的披露是冒险，最好的情况是没有任何收益，最坏的情况是会引起曲解甚至怀疑，导致公众信任和信心的丧失。这种风险增加了慈善组织‘效用’中不恰当措施的花费，并将慈善组织的精力从与慈善组织‘结果’与‘影响’相关的更合适措施中分散出来。这甚至可能导致在压力驱动下产生一些不必要的费用。”报告还称，只关注费用会使人忽略慈善组织对于“善治和完善内部体系”所肩负的更大责任。1532528另外，这份冗长的报告（部分是基于一项针对575个注册慈善组织的调查）强烈呼吁理事除了考虑国内交流以及费用报销政策的履行之外，还要考虑附加的、适当的自愿信息公开。

事实上，自愿的信息公开同样对不进行募捐活动的慈善组织有用。所有的非营利组织都有政治上的弱点——不仅仅是有缺少资助的风险，还有承受不健全法律法规带来的后果。1532529

遗憾的是，监管机构和公众想要获得的最重要的信息，仍然无法获得（仅仅因为绩效评估的标准还没有）。作为一个社会，我们希望能够评估慈善组织是否，以及哪个慈善组织能够产生良好的效果，但我们常常无法衡量“输出”，因为这些衡量是主观的。同时，注重“输出”（例如病人的状况或者失业人员的培训）可能导致事实上的配额，注重结果（例如良好的健康或工作）可以使非营利组织对它们无法控制的因素负责。因此，披露的根本问题在于：我们如何挑战一个大家认为“好”的组织？