协调与合作是人类社会面临的重要难题，合作的困境是人类社会的重大挑战。人类社会的历史就是探索合作的解决之道的历史。有些社会很好地解决了合作问题，经济繁荣，社会发展。有些社会不能很好地解决合作问题，经济停滞不前，社会混乱无序。正如诺思（North，1990）所言，合作的问题是经济发展的核心。

政府是社会合作系统的重要组成部分，它也是其他个人和组织合作的基础。只有作为第三方的政府提供合作的制度框架体系，并且保证制度的可执行性，很多基于契约型组织1670778的合作才可能发生。但是，政府本身不是单一行动者，它是很多个人和组织构成的“复合体”，自身也面临着协调与合作问题。如果自身不能够很好地合作，政府很可能成为社会合作秩序的阻碍者而不是促进者。很多公共事务，由于政府部门缺乏协调与合作，导致“公地悲剧”。同样，很多个人或组织，因为政府各部门之间的冲突和分歧，而成为牺牲品。例如，秘鲁经济学家赫尔南多·德·索托（2005）的调查表明，在发展中国家开设一个公司需要很多政府部门的审批，部门间利益冲突和纠纷阻碍了企业和企业家的形成以及经济的繁荣。

传统观点强调通过权力与强制的逻辑来促进公共组织协调与合作，等级化、一体化和专门协调委员会等是实现协调与合作的常用策略。这些策略背后存在共同的假设：作为行使强制性权力的公共组织，其协调与合作问题也只能求助于强制与权威。但是，塔洛克（Tullock，1965）在《官僚政治学》中表明，大规模和纵向一体化的官僚组织必然会面临着信息传递失真和决策失误等问题，容易形成“官僚无政府主义”和“有组织的无序”。

官僚制、等级、控制和强制是实现公共组织协调与合作的唯一逻辑吗？公共组织协调与合作存在替代性逻辑吗？本书从契约和法治传统出发，结合公共选择理论和制度分析理论的逻辑给出公共组织协调与合作的制度模型，即在平等的理念之下，通过一定的规则和实施机制，公共组织能够实现协调与合作。基于制度的公共组织协调与合作既适合纵向公共组织间协调与合作，也适合横向公共组织间协调与合作，其核心是以契约关系和规则框架替代权力关系和强制逻辑。公共组织通过竞争、契约、谈判与协商等实现合作。这意味着，可以通过对规范公共组织的结构和规则实施变革，实现公共组织协调与合作。