当一个社会进入全面改革阶段时，无论其他国家还是我国都有这样的“遭遇”，即有些社会问题仿佛是“计划外”产品，或者说是“不速之客”，它们往往会突然地不期而至；严重时，这些问题还可能使我们一时措手不及。虽然我们对这些问题的出现没有思想准备，但是，它们的出现的确不依人们的意志为转移。既然如此，我们就需要及时调整自己的既定方针，将这些问题适当地列入社会总体改革方案之中。在当前改革所遭遇的若干问题中，社会团体问题就是其中之一。

目前我国社会团体问题相当突出。它们的数量多：截至2005年初，在登记管理机关合法登记的社会团体已经超过15万家，未经合法登记的社会团体数量更多，据说，已经超过300万家。它们的种类全：从社区的社会团体到全国性的研究会，从农村一乡或数乡的专业技术协会（如乡村的西红柿协会等）到全国性的环保组织，几乎应有尽有。它们分布广泛：穷乡僻壤和繁华都市都有它们活动的身影，而其中的多数又比较活跃，因此具有广泛的影响。由于社会团体问题的涉及面广，影响的范围大，无论是社团人士、学界还是政府都在密切关注它们的发展。

新中国成立之后，我们国家很早就开始处理社会团体问题。在这方面，我们国家制定了一系列的政策和法律，例如《社会团体登记暂行办法》（1950年）。当时，一方面，我们国家坚决打击旧社会遗留下来的“反动”团体；另一方面，我们国家也积极扶植和培养了一批适合于新中国需要的社会团体。不过，与我国计划经济时代所出现的社会团体相比，改革开放之后出现的，特别是那些产生于20世纪90年代甚至更晚时期的社会团体则明显具有新的属性，我个人感觉，这些属性大致如下。

第一，与过去的社会团体相比，它们的“新”表现在新的组成人员。过去的社会团体主要由一些各级党政机关离退休的老干部组成，而这些社团也主要由他们领导。他们有比较丰富的行政管理经验和广泛的人事关系，贯彻政策的水平很高。而且，只要他们的身体和心理允许，他们自己也希望在新的岗位上继续发挥自己的“余热”，为党和人民的事业再立新功。而新出现的社会团体则由各方面的人士组成，其中有学者，有医生，有离退休官员，有普通工农群众等，而社会团体的组织者则多为新中国教育和培养的有理想和追求的知识分子。

第二，与过去的社会团体相比，它们的“新”还表现在新的宗旨。过去的社会团体主要是直接落实党和政府的各项政策，把自己当作“二政府”，甚至可以发号施令。而新的社会团体可以有不同的宗旨，其中有直接落实党和政府政策的，但更多的则是强调自己的社会责任，希望通过动员社会资源来解决社会问题的。例如，保护妇女儿童权益的社会团体、保护环境的社会团体、维护残疾人权益的组织以及关心艾滋病患者权益的社会团体等。

第三，与过去的社会团体相比，它们的“新”又表现在新的生存方式。首先，过去的社会团体几乎完全是得到行政机关允许成立的组织，具有明显的官办特点，而新的社会团体则有了多种使自己合法的渠道。其中，有的通过在民间组织登记管理机关合法登记而成立，有的会因为登记管理机关的“门槛”太高而转往工商部门登记，有的选择通过在有权单位下“挂靠”而生存，有的通过与国内外的合作项目而合法生存，还有的简直就自行生存，例如那些社区中的社会团体和农村中的互助组织等。其次，它们有新的资金来源。与过去几乎完全依靠政府拨款的社会团体相比，新的社会团体有了新的获得资金的方式。其中，有的来自募捐，有的来自海外资助，有的来自合作项目，有的则集多种资金来源于一体等。

第四，与过去的社会团体相比，它们的“新”表现为新的活动空间和方式。过去的社会团体多为政府机构的延伸，只能在政府明确允许的范围内活动。新的社会团体则广泛地活动在社会生活的几乎各个方面。对它们来说，只要是政府没有明确禁止的，只要有这方面的社会需要，就都是它们可以生存和发挥作用的领域，例如，教育、医疗、慈善、殡葬等。与过去社会团体小心谨慎地开展活动相反，这些新的社会团体几乎是“全面进攻”与“重点进攻”相结合，很有“开疆扩土”的气势！至于新的活动方式则指网络化的工作方式。过去社会团体的工作方式与行政机关相差不多，也是根据行政的上下级相互联系，依赖于办公室、发文件。然而，目前，我国越来越多的社会团体通过网络相互联系，这种联系完全可以通过家中的电脑完成，千里之遥瞬息可至，并能够形成一种上下左右呼应的局面。例如，有些妇女权益保障组织就通过网络而建立会员之间的相互联系，并通过网络而扩大自己的影响。事实上，通过网络，社会团体或组织不仅可以联系自己内部的力量，而且还可以分享不同社会团体之间的信息。

第五，与过去的社会团体相比，它们的“新”还表现在新的评价标准。过去，人们在评价社会团体的成绩时，往往就看它在完成某一级政府机构布置的任务方面做得如何。现在情况不同了。新的社会团体已经有了多方面的评价标准，这些标准包括：来自政府方面的评价、来自法律方面的评价、来自资金提供方的评价、来自项目受惠人的评价，以及来自民间组织评估中心的评价等。这些标准构成了一个尽管内部还有不协调但大致上统一的全面的评价标准。这一标准的出现导致，对于社团的活动而言，现在仅仅有某一方面的评价，甚至是某一方面的良好评价，并不足以判定一个社会团体的成就。

第六，与过去的社团相比，新社团的不平衡性非常明显。就筹集资金而言，一方面，我们很容易发现那些财大气粗，能够筹集上千万元人民币的社团，例如北京、上海等地的社团；另一方面，我们也很容易在一些地区，特别是西部的一些地区发现，年筹集资金仅仅上万元的社团。就规范运行而言，一些全国性社团或大社团能够比较规范操作，内部的规章制度也比较健全；然而，一些小的、基层的社团就没有什么规范意识，随意性很强。再就依赖行政机关而言，大的社团都有某种程度的独立性，而小的社团或西部地区的一些社团则几乎完全依赖于政府行政机关。这些新情况与过去确实很不一样了。

第一，旧管理方式表现为指导思想的“旧”，即单纯强调对社会团体的控制和管理，或用另一种术语说培育和规范。同时，我们目前的管理还是要把社会团体规定为一个完全依附于行政机关的社会组织，而不去关注社会团体的自主性质，以及结社现象背后的权利问题。实际上，根据我国宪法，公民的结社自由是我国宪法承认并保护的公民权利之一，而来自行政机关的管理应该以维护公民权利的行使为目的。

第二，旧管理方式还表现为管理制度的“旧”。针对社会团体的管理，我们有一个“双重负责”制度，它是1989年《社会团体登记管理条例》确定的。所谓“双重负责”制度就是，申请成立社会团体，申请人必须先后得到两个行政机构的批准，一个是业务主管单位，一个是登记管理机关。申请人如果不能得到业务主管单位的批准，或者找不到可以管理自己业务主管单位，它们的申请就不可能得到登记管理机关的批准。当然，“双重负责”制度并不是孤立的，它与我国另外两个原则共同组成了我国处理社会团体现象的基本立场。它们分别是“归口登记”和“分级管理”。“归口登记”是指，社会团体统一由县级以上各级民政部门登记。“分级管理”是指，全国性的社会团体由民政部登记，地方性社会团体由相应的县级以上民政部门登记，跨地区的社会团体由上一级民政部门登记，相应的政府部门做业务主管单位。当然，在这三个原则中，它们的分量并不一样。相对说，“归口登记”和“分级管理”都是比较形式的，它们只是规定了不同登记机关的不同管辖权而已，而“双重负责”则比较实质一些，它事关批准社会团体的登记。在强调政府职能改革的今天，在突出“有限政府”观念（这是制定《行政许可法》的重要指导原则）的今天，以两个行政机关（或行政机关认可的组织），并以叠床架屋的方式，共同管理一个社会团体，共同管理公民行使自己的宪法权利，明显是不合时宜了。同时，我们还必须考虑到一个情况，即我国正在研究批准《公民权利和政治权利国际公约》的程序问题，而这个公约的条款肯定是一个我们必须适应的新规定，例如，我们必须正面对待公民的结社自由。不仅如此，一旦批准，根据国际公约的规定，我国政府就承担了“立即实现”公约条款的义务。这是应该给予充分考虑的因素。

第三，旧的管理方式还表现为管理人员意识的“旧”。目前，在各级民政部门中，负责处理社会团体事宜的民政管理人员仍然具有比较明显的旧意识。这主要表现在：首先，他们不是把自己的工作当作为公民行使自己的结社权利而服务，而是把自己视为能够给予或剥夺公民权利的“方面大员”。因此，只要他们一谈起结社问题，他们肯定不提公民的结社自由，而只是说明社会团体的管理和规范。其次，旧意识还表现在，管理人员过多强调如何设计并培育一种自己满意的社会团体的生存格局。从某种意义上讲，社会团体是一种自然出现的现象，不同性质的社会团体的共同存在恰恰能够构成一个社会团体生存发展的健康生态环境。如果所有的社会团体都是行政管理机关满意的、听话的组织，那么社会团体自身的净化能力就将极大削弱，也根本不利于我国公民自主行为。再次，管理人员经常根据某种任意的标准来决定同类社会团体中谁可以享受更大的自治。例如，在我国的慈善组织中，只有中国红十字会协会有权根据国际惯例在募捐的款项中按照一定比例支取自己的行政管理成本，其他慈善组织和机构都没有这一权力。结合其他类似情况，我们可以从原则上讲，行政管理一定是区别对待的，因为它多少总有些因人而异；而法律治理一定是统一的，因为法律面前人人平等。

面对由数道铁闸组成的管理渠道，我们这些社团就好像一批大小不一的鱼群，它们由几种社会潮流汇集而来，先后进入了这些铁闸系统。但是，这些铁闸的情况又不相同。有的铁闸忠于职守，严丝合缝；有的铁闸则名存实亡，有的铁闸因年久失修而缝隙甚多，有些铁闸此开彼关，有的铁闸根本就虚掩着，凡此种种，不一而足。有些鱼当然会因为没有选择好而触闸身亡，但是，也有许多鱼，无论是通过“跳龙门”还是“贴边溜”也能够生存下来，而且还因为通过铁闸的技术而提高了自己的生存本领。

综合上述情况，在某种意义上说，目前社会团体的问题或多或少是一个旧的管理与新的社会团体之间的矛盾或不适应的问题。虽然目前的行政管理有它的历史、它的合理性，但是，这样一种行政管理模式恐怕不适应目前我国社会正在进入改革攻坚阶段的形势。因此，一旦我国社会团体有什么举动，目前的模式很难迅速有效地做出自己的反应。那么，问题就是：是及时研究，并尽早加以解决好呢？还是先行限制，以后再说好呢？我的感觉还是先解决为好。因为，问题的不解决绝对不会导致问题的自然消失，而只能导致不同问题的相互叠加，并构成一个或数个复杂的问题群。一旦这样，问题的解决不仅需要更为高明的政治智慧，而且还需要更为巨大的成本或代价。这些也许是我们很难支付的。同时，我们还应该认识到，一方面，社会团体问题的确反映了公民行使自己权利的迫切愿望，也反映了某些社会利益群体的要求：另一方面，我们所面临的社会团体问题，甚至是社会团体所具有的新属性，都是我国社会转型时期的产物。因此它们的前途和命运，从根本上讲，不可能脱离我国社会的发展。对此，我们应该有充分的信心。

如果继续坚持这种管理方式，那会如何呢？我想新的社会团体，特别是它们的数量仍然会继续发展，而面对那些未经合法登记的社会团体，现有管理模式仍然无所作为。因此，现有管理模式的有效性仍然受到怀疑。一方面，这些社会团体不是突破现有管理模式就是始终处于这一管理模式的边缘，因此它们对于自己的不受关心早有思想准备；另一方面，他们仍然会顽强地采取“上有政策，下有对策”的方针，并拼命发现适合于自己生存的各种“夹缝”，与现有管理机关周旋。