进入21世纪以后，“三农”问题得到全社会的高度重视，国家在政策层面上加大了对农村各项建设事业的扶植，采取了一系列城市反哺农村、工业带动农业的措施。在这些措施中，城乡一体化建设成为一种作为解决“三农”问题的尝试性努力。作为一套综合性的改革规划，城乡一体化在具体实施过程中包括一系列复杂的议程设置，涉及地理、制度、利益等范畴，涵盖空间格局规划、制度规范调适、治理机制协调、复合利益博弈、程序规则设计等具体议程的安排。但无论多么复杂，城乡一体化建设必须明确两点。首先要明确城乡一体化建设的最终目的是什么？即应该是集中在实现城乡人员层面上的一体化。人作为最重要的社会资源，同时也作为社会资源的持有者，通过突破城乡二元隔离的局限，能够自由地选择生活理念与方式，是人类拓展和实现自身自由的重大进步。公共服务均等化就是从以人为本这个基点出发，要求充分地体现全体国民在公共服务享有权利上的平等性、公正性，完成基本公共服务均等化任务是当下消除城乡藩篱、实现城乡一体化的必要途径之一。

其次是明确实现这一目标的主体是谁？推动力在哪儿？作为城乡一体化舵手的政府应该怎样做？政府应该在城乡一体化建设过程中充分发挥引导与服务作用，政府应转变陈旧的执政理念与过时的职能范畴，与时俱进，适应市场发育成熟、社会成长完善的历史潮流，以调动社会中有利于实现城乡一体化的一切因素为重要任务，以为社会成员提供高效、优质的公共服务为主要职责。如此，城乡一体化建设、基本公共服务均等化以及政府行政体制改革就构成了一个彼此联系紧密的整体。基本公共服务均等化的完成是成功建设城乡一体化的保证，而政府行政体制的有效改革则是完成基本公共服务均等化的重要条件。

最后，建构一套适合于地方城乡一体化发展需求的基层政府均等化服务模式是一项涉及多领域的系统性工程，其内容基本上涵盖了城乡一体化建设、基本公共服务均等化以及政府行政体制改革这三个方面。良性的基层政府公共服务均等化服务模式有利于减弱城乡一体化建设过程中因高速变迁导致利益分化而产生冲突矛盾的激烈程度，兼顾城乡发展的两极。基层政府公共服务均等化服务模式的命题本身就是公共服务均等化应当如何实现的问题，这就涉及政府行政体制改革的问题，最终要求重塑那些对基层政府行为产生影响力量的结构性环境。

本研究力图通过建构基层政府均等化服务理论模型，将基层政府公共服务供给能力、公共服务需求主体以及公共服务价值导向的三个面向作为分析工具，寻找导致不同均等化模式差异的具体成因以及揭示并评价不同模式的优劣长短，为建构一个合理、完善的均等化服务模式寻找依据。

根据理论模型，并结合对多地政府行为的实地考察，基本可以归纳出三类政府均等化服务模式。这三种类型模式包括：“双向应对型”模式、“后发赶超型”模式以及“内生综合型”模式。在“双向应对型”模式中，基层政府常常需要应对来自体制性与基层社会环境两方面的事务压力，鲜有充足的供给能力来满足公共服务均等化的要求，并且更倾向将上级政府给予的政策激励作为公共服务职能履行的依据，因而在公共服务的需求主体方面，“双向应对型”模式是唯上级政府唯是而非唯基层社会唯是，在公共服务价值导向上，“双向应对型”往往在效率与公平间无法兼顾，进退失据。“后发赶超型”模式则反映了经济落后地区基层政府创建政绩的典型做法，按照权力核心的统一规划与布局，运用更大的权力运筹、集中更大范围内各项资源来快速实现物质福利、生态理念赶超的地方公共服务经营模式。在公共服务供给能力方面，“后发赶超型”模式往往具备改造基层社会的能力，运用充沛财力与政策优惠按照先行规划有计划地推进社会改造。然而在技术化的大刀阔斧改造社会过程中，基层政府在公共服务供给方面却存在失语状态。由于“后发赶超型”模式旨在快速取得经济建设成果，为达目的的工具理性逻辑导致在公共服务方面追求短期内产生的效率性。“内生综合型”模式则产生自政府—社会长期互动合作关系的演进过程。长期形成的互惠关系使得政府能够从社会成员那里获得对增长与发展的支持与理解，社会成员也能够从政府那里获得与发展成果相当的物质福利。在公共服务供给能力方面，“内生综合型”模式试图在公共服务投入与地区社会成员实际需求中寻找均衡点，并借助市场机制与社会网络机制提高公共服务供给的科学性与合理性。以S市诸乡镇街道为典型，“内生综合型”并非意味着上级政府对基层政府公共服务模式不具备塑造作用，而是激励机制产生作用的方式不同，不是采用压力下移或权力渗透的方式，而是鼓励基层政府自主地探索和寻找适合于本地区实际发展需要的公共服务形式，妥善地处理上级政府与基层社会对本地公共服务事业发展的具体需求。在基层政府的公共服务价值导向方面，“内生综合型”模式将效率与公平间的平衡作为公共服务持续供给的保障。

通过分析分别在“双向应对型”、“后发赶超型”以及“内生综合型”模式的三个地区进行的基层社会民众对当地各项基本公共服务满意度与均等化评价的评测结果发现，“内生综合型”模式在满意度与均等化评价方面均高于其他两种模式。研究不应止步于追问造成模式间满意度与均等化评价差异的原因及显示模型指标上的差异，而是应该探究导致各模式在公共服务供给能力、需求主体以及价值导向上差异的原因，即回答相互区别的运行机制对模式整体性效用的长效作用。无论是“双向应对型”还是“后发赶超型”，归根结底都是通过自上而下的外生体制性力量来推进基层社会的公共服务建构，后果便是基层政府自主性的萎缩以及基层社会治理参与的缺位，从而导致基层公共服务各项事业停滞不前，其运营模式无法转型为更为合理、更为高效、更为民众接受的形式，即使上级政府设置更强的激励或投入更多的资源，基层社会公共服务建设也只是对固有模式的重复与勉强维持。如此，公共服务建设也就会同粗放追求经济增长那样，脱离当地民众的实际需要而仅仅成为地方官员展现其施政政绩的一种手段。

要建构一个良性的基层政府公共服务供给均等化模式，摆脱公共服务均等化在基层的异化，可以从三条路径选择着手进入。首先，转变基层政府提供公共服务的动力机制，将推进基层政府发展公共服务的外生压力转变为基层社会的内生需求。将与基层公共服务利益关系最为密切的行为者的实际需求作为推进公共服务均等化供给延续发展的动力。这就意味着有必要理顺基层环境中社会与政府间的委托—代理关系，减少彼此间的信息阻滞，激活基层民众参与政府政策决策、执行、监督过程的制度化集体行动能力。其次，完善政府公共服务的制度建设，深化治理手段的技术化与专业化，从粗疏的制度约束走向精细的技术管理。规则安排的粗疏与制度设计的不合理导致对政府在自由裁量权的使用空间上的约束有限，这是造成国家公共服务政策在基层落实阶段遭遇扭曲变形的重要成因。必须完善公共财政体制、健全社会主义法治、推进依法行政，将制度建设作为建构良性公共服务均等化模式的重要基石。最后，应当致力于营造现代政府与社会关系相匹配的公共服务政治文化意识，使政治文化从传统的养民补助导向过渡到到现代的身份权利导向。公民身份意味着公民享有社会公共服务供给的权利是通过法律最终确定下来的，其价值的传播与深入人心将推动国家将公共服务的均等化供给作为一项常态性事务持续下去，而不仅仅是停留在政府的政策性事务级别。这是促进基层政府公共服务供给均等化模式良性化发展的又一路径。

总而言之，建构良性的基层政府公共服务供给均等化模式是一项非常复杂的系统性工程，这一工程的成败关系到城乡一体化建设能否有效的开展，同时也是检验政府行政体制改革成效的试金石。