丹尼尔·贝斯纳（Daniel Bessner），美国北卡罗来纳州杜克大学博士；埃里克·洛伯（Eric Lorber），宾夕法尼亚大学法学院博士生，杜克大学美国大战略计划研究员，兰德公司研究人员，国防分析研究所的兼职工作人员。

“文官统制”是美国军政关系中一个重要原则，但是在什么条件下“军政冲突处置”得以实施便成为一个重要的理论和政策命题。通过对“杜鲁门-麦克阿瑟”和“克林顿-鲍威尔”两个事件的回顾和分析，本文得出两个与“军政冲突处置”紧密相连的因素，一是问题的显著性，二是军队的支持度。

2010年6月23日，奥巴马总统罢免了麦克里斯特尔驻阿富汗最高指挥官的职务，原因是他及其核心幕僚对包括副总统拜登、国家安全事务助理琼斯、驻阿大使艾肯伯里等人在内的美国高级官员发表了不当言论，“言行未能达到战区军事总指挥的标准”。然而2009年10月，麦克里斯特尔就在伦敦国际战略研究所发表了对奥巴马阿富汗战略的争议性言论，奥巴马当时对此行为采取了温和的态度。两次事件的不同结局折射出美国军政关系中一个重要的理论问题——“在什么情形下，文官领袖可以处置甚至罢免抗令的军事指挥官”。本文试图提供一个研究范式和结论。首先，我们通过对以往文献的总结，特别是对费弗尔理论的进一步推进，得出这个问题的核心要素，并把这个理论置于两个历史性事件的考察之中，从而得出结论以及下一步的研究方向。当然这不仅是个理论问题，同时也是一个政策问题，因而这个研究框架仅仅是一种探索性的尝试。

大多数军政关系理论都较为关注“军队应当保护和维护民主价值观”，但当前理论家们基本已经放弃塞缪尔·亨廷顿“二分法”的分析框架，并把旨趣置于文人统制的性质和维护。彼得·费弗尔作为其中一员，提出了军政关系的“代理理论”，试图解释后冷战时期军政冲突摩擦多发的原因。其核心是分析军政冲突处置的动因以期更好地理解军事抗令的动因。而“在以往的文献中，很少把处置作为军政分野条件下执行军事纪律一个相关要素”。他把这个缺陷归因于亨廷顿以及现代军政关系理论的创始人简诺威茨，认为他们接受了“新古典主义对经典组织理论的批判”。这个批判把“专业主义、合作、有限理性”等概念作为执行军事纪律最有效的方式。而费弗尔则力图把关注点转移，通过“委托-代理”框架来理解军政关系并作出了一系列理论假设。不过，在他的理论中，“处置的可能性是一个外生因素”，存在显著的不确定性。为了弥补该理论的缺陷，我们着力构建一个“军政冲突处置”框架来回答“何时”以及“为何”文官领袖决定处置抗令的军事指挥官。

军政关系中“抗令行为本身的性质是不明确的，不同的文官领袖有着不同的解释”。而本文主要采纳费弗尔的定义。广义上讲，“执行”就是军队按照文官政府所期待的方式行事，“抗令”则是军队不顾政令而按照自身的方式行事。在此基础上，他又作了具体的分类——“功能性抗令”和“关系性抗令”。前者包括“有令不行”“执行不力”“无力执行”；后者则表现为军事指挥官成为“关键政令的制定者”“政令取舍的决定者”“潜在危害文官政府权威的实施者”。

“杜鲁门-麦克阿瑟”事件和朝鲜战争

“杜鲁门-麦克阿瑟”事件表明，问题的政治显著性是使得文官领袖决定处置抗令的军事指挥官的一个至关重要的因素。是时，麦克阿瑟将军不服从杜鲁门总统的命令已达数月，但只有当麦克阿瑟显露了自己作为总统政治上的敌人时，杜鲁门才对其职务实行了罢免。1951年4月初，众议院少数派领袖约瑟夫·马丁宣读了麦克阿瑟批评杜鲁门总统朝鲜政策的来信。正如杜鲁门后来宣布的，麦克阿瑟的言行“完全无视外交政策上的所有指令，是对我作为总统和总司令命令的公然蔑视……因此，麦克阿瑟除了离开我别无选择，我再也无法容忍他的不服从。”然而，是否这个因素就足以罢免麦克阿瑟呢？杜鲁门认为他还需要参联会的支持。在随后的报道中就表明，参联会确认了麦克阿瑟的言行是“不幸而且不可再次发生的行为”，“直接并强行挑战美国在朝鲜的有限战争政策”。也就是只有当这两个条件同时得到满足——杜鲁门的政治地位受到威胁并且参联会支持总统作出罢免的决定——这个处置才能得以顺利实施。

1950年6月25日，朝鲜战争爆发后不久，麦克阿瑟将军就表达出他对杜鲁门“欧洲优先”战略的不满。1950年7月，麦克阿瑟拜访了蒋介石并讨论了美中安全问题。虽然麦克阿瑟在一定程度上获得了访台的许可，但实际上其外交使命逾越了他的职责和权限。返日后，麦克阿瑟公开宣布支持蒋介石。国务卿艾奇逊就表达了对麦克阿瑟“掌控外交政策”的担心。甚至在8月26日的一次会议上，麦克阿瑟发表了“美国的主要的地缘政治和战略利益在于保卫台湾”的声明。这一行为已经超越了军事指挥官的权限。然而，杜鲁门长期对文官的军事干预持谨慎态度，忽略了这些抗令。

紧接着，麦克阿瑟成功指挥了9月15日的仁川登陆。10月24日，在没有通知五角大楼的情况下，麦克阿瑟下令战地指挥官将战火推进到鸭绿江边，参联会虽然告知他违反了规定，但无法确认是否得到总统特许，使麦克阿瑟的行动继续脱离控制。11月6日，麦克阿瑟决定无视不轰炸中国军队的指令并发出摧毁鸭绿江桥梁网络的命令，杜鲁门指示麦克阿瑟重新部署行动。11月中旬，参联会通知麦克阿瑟要重新评估美国对平壤政策。11月16日，针对英国对麦克阿瑟行动将导致与中国战争的担心，杜鲁门公开宣布美国没有这个打算，并对麦克阿瑟表示愤怒。战争形势很快发生了改变，虽然麦克阿瑟撤退，但他公开批评政府的军事和外交政策。尽管这种反复的不服从，杜鲁门并没有惩罚麦克阿瑟，而是于12月6日发布了两个指令，参联会则采取了更积极的方式来应对麦克阿瑟的不服从。12月29日，国防部部长马歇尔、国务卿艾奇逊和杜鲁门总统发布指令，命令其保持防守位置，宣称“在朝鲜不是打一场大规模战争”，其“主要任务”是捍卫日本而不是对抗中国，这都表明了总统对文官政府权威的担忧。麦克阿瑟对参联会的决定表示异议。1951年1月13日，杜鲁门指示麦克阿瑟“在目前的世界形势下，武装力量必须是为日本和其他地区提供防御的一个有效工具”。麦克阿瑟认同了这一指令。然而，从1月下旬开始，参联会与李奇微联系密切，而杜鲁门对麦克阿瑟也已丧失信心。在砥平里之战等几次成功的战役之后，参联会和杜鲁门开始与李奇微定期沟通，麦克阿瑟在朝鲜战场的主导地位一落千丈。

麦克阿瑟职业生涯的最后一个阶段开始于1951年3月中旬，杜鲁门决定与中国政府进行直接谈判，以结束朝鲜战争。3月20日，参联会通知麦克阿瑟这个计划。麦克阿瑟于3月24日发表公开声明，美国必须面对亚洲的共产主义，然而总统仍然没有罢免麦克阿瑟。4月5日，众议院少数党领袖约瑟夫·马丁宣读了麦克阿瑟的来信。信中表示，他不同意杜鲁门政府的“欧洲优先”政策，认为如果美国不应对中国对朝鲜的支持，该国将失去一个重要的思想和军事基地；任何欧洲优先的战略都是注定要失败的，等等。这不仅是他的战略路线，同时也是政治路线。麦克阿瑟强调说，他和总统不仅在战略的两端，也处于不同的政治立场。其间，杜鲁门总统的个人支持率也极度下跌，战争爆发时，77%的公众支持，到了1950年12月，这个数字已下降了25个百分点。同时，麦克阿瑟是“普遍受到欢迎的”。1951年初，参联会越来越多地向李奇微传达指令。4月8日，布拉德利参加了参联会，会谈达成麦克阿瑟应该被解职的共识。4月10日，杜鲁门以李奇微取代了麦克阿瑟。

在公开场合，总统和参联会宣布，由于麦克阿瑟颠覆了宪法规定的军政关系，他不得不被撤职。“我们宪法的基本要素之一，是文官对军队的控制……然而，麦克阿瑟将军一次又一次表明，他不愿意接受管理”。然而，麦克阿瑟将军不服从杜鲁门数月，为何总统在4月爆发？关键因素在于，麦克阿瑟成为一个政治敌人，如果不进行处置，其个人政治命运也将危在旦夕。同时杜鲁门没有遇到参联会反对，后者也认为，麦克阿瑟应该被解职。事件的显著性和军队的全力支持，使杜鲁门对麦克阿瑟的处置得以顺利实施。

“克林顿-鲍威尔”事件和允许同性恋者公开服役的争议

“克林顿-鲍威尔”事件表明，对于文官领袖而言，如果问题没有足够高的国内政治影响力，他或她不太可能处置抗令的军事指挥官。此事件中，鲍威尔公开而且巧妙地推翻总统“允许同性恋者公开服役”的打算。尽管如此，总统没有处置鲍威尔。首先是鲍威尔获得了军队的全面支持，包括参议院武装部队委员会主席萨姆·纳恩，以致克林顿认为这种对抗是不明智的。其关键就在于这个问题不具有高度的显著性，而且他面临国会和参联会的反对，从而鲍威尔逃脱了处置。

在1992年的总统竞选中，克林顿宣布打算支持同性恋者公开服役。当时“禁止同性恋者公开服役”受到军队和议员的广泛支持，包括纳恩。为此，在以克林顿为代表的文官领袖和军方之间产生了严重摩擦。从1992年底到1993年中，参联会主席鲍威尔成功地阻止了政府拟定的既定政策——开放同性恋者服役的几个途径。第一，鲍威尔让克林顿知道他、参联会和军队反对这一计划；第二，与纳恩以及五角大楼的成员一道进行幕后交易。1992年11月，克林顿当选总统并宣布他意图解除禁令，鲍威尔与纳恩合谋策划了一次“引起公众反对的计划”。也就是说，一开始鲍威尔就把纳恩确认为一个潜在的强大盟友，争取纳恩的支持从而提高自己与克林顿冲突的胜算。克林顿就任总统后不久，纳恩、鲍威尔和克林顿进行了闭门会议来讨论这个问题。与此同时，鲍威尔也私下会见了纳恩。1992年11月20日，双方展开了第一次交锋，会议上，克林顿试图与鲍威尔及其部属建立良好关系，鲍威尔投桃报李也显示出对总统的尊重。他声明，由于不同意克林顿的政策，他宁愿辞职也不愿颠覆宪法规定的军政关系。尽管如此，允许同性恋者公开服役将是“一个很大的问题”。这不是抗令，而是一种意见和政策建议。之后，鲍威尔通过各种举措来颠覆克林顿的政策计划。1992年底到1993年初，一方面，鲍威尔试图通过退伍军人团体向国会施压；另一方面，在公开场合中他又宣布，允许同性恋者公开服役“会破坏士气和纪律，影响招募，致使虔诚的教徒辞职，并增加艾滋病的危险”。这样一来，鲍威尔激起了公众的争议。1993年1月，民主党中间派和共和党也出现了明显的反对倾向。鲍威尔和“密友”“朋友”“盟友”纳恩，私下讨论了如何更好地使克林顿的计划破产。鲍威尔甚至告诫克林顿这个政策将会走向一个政治死胡同。

另外，盖洛普民意调查机构开展的调查发现，37%和44%的美国人认为，不应该允许同性恋者公开服役；共和党也发表了有关解禁的分歧，共和党领袖鲍勃·多尔等人强烈反对解禁；克林顿的内阁成员也提醒他如果继续试图解除禁令，处境将十分被动。1993年2月，克林顿宣布暂时搁置禁令，直至12月，克林顿与鲍威尔和纳恩达成妥协，定下一条“不许问，不许说”的规定——禁止军中谈论这一话题，更不准许相关人员主动公开自己的身份。当然，鲍威尔也就未因抗令而受到处置。其主要原因就在于这场同性恋者权益引发的军政摩擦并不展现出足够的政治显著性，同时包括军队在内，各方的支持度也比较低，使政策的颁布实施步履维艰，对抗令的处置也就难以为继了。