这一部分比较NGO与政府在抗震救灾中的功能。我们发现，政府功能的最大优势是可以借用行政体系的资源动员能力、社会组织能力，其载体则是以公共权力为基础的行政体系。但同时，政府的行政体系也带有自身的一个弱点：尽管政府指令在行政体系的内部可以良好地传递，但是，在其最终进入社会领域的时候就遇到了困难。行政体系内部的指令传递与功能要求依赖的是权力等级关系，而这样的权力关系不适用于行政体系与社会的接壤处。在行政体系的下边界、在位于行政体系之下的社会体系的上边界，在两个边界的界面上，行政指令的自上而下传递方式出现了障碍。因为在这里，我们不能依靠行政指令来“命令”社会，因而，我们本来希望引起的社会公众的反应难以完成或者难以按照预期的情形完成。