原文标题：Bilateral Cooperation between China and the United States：Facilitating Progress on Climate-Change Policy

文章框架：发展中国家和发达国家之间的分歧经常使各种达成共识的努力受阻；中国和美国需要采取行动，有效解决全球气候变化问题；国内社会、经济和政治变化帮助中国和美国塑造了应对气候变化的方式；中美合作；气候变化政策可以与贸易政策在很多方面相互作用；两个主要的国际贸易和气候变化政策方面的现有框架分别是世界贸易组织（WTO）和《联合国气候变化框架公约》；《联合国气候变化框架公约》旨在解决全球气候变化的共同利益问题；中国和美国可以通过多种渠道协调贸易和气候政策；中国和美国也可以在多边或区域层面进行合作。

观点摘要：

1.在过去二十年里，发展中国家和发达国家之间的分歧经常使各种达成共识的努力受阻，这种共识是国际社会对全球气候变化问题的有力回应。主要争端集中于经济发展和减缓气候变化之间、历史排放责任与当前和预测排放贡献之间、总排放量和人均排放量之间适当的优先级。而发展中国家和发达国家之间对这些问题认识的差异不太可能在短期内得到解决，避开这些争端，出台一种减缓全球气候变化的更具合作精神且协调的方法的必要性变得越来越紧迫。

2.中国和美国，这两个世界上最大的温室气体（GHG）排放国家，在2012年共同的温室气体排放量占全球温室气体排放总量的35%。虽然两国社会经济和政治存在很大的差异，但是人们普遍认为，中国和美国需要采取行动有效解决全球气候变化问题。

3.中国和美国之间在气候变化方面的合作是《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第21届缔约方会议（COP 21）取得成效的一个重要因素。2015年12月在巴黎举行的第21届缔约方会议上，达成了一个新的应对气候变化的国际协议。该协议将于2020年开始实施。

4.国内社会、经济和政治变化帮助中国和美国塑造了应对气候变化的方式——通过国内政策（“自下而上”的方法），而非通过《联合国气候变化框架公约》。随着中国社会和经济进入一个新时代，低碳发展的重要性和能源结构调整已经开始引起注意。在这种情况下，气候政策被认为是一个激励制造行业升级技术和提高能源利用效率的关键战略。

5.自2013年以来，中国一直在解决“十二五”规划中提出的气候问题：控制温室气体排放的行动计划、调整产业结构、节约能源、提高能源效率。具体措施包括优化能源基础设施、增加碳汇、适应气候变化以及增强机构能力。由于这些措施以及经济发展中的工业现代化和结构性的变化，2013年单位国内生产总值（GDP）的碳排放比2012年下降了4.3%，与2005年相比下降了28.6%。

6.此外，单位国内生产总值能源消耗在2013年降低了3.7%（相比2012年）。在“十二五”规划的前三年（2011～2013年），单位GDP能量消费降低了9%，相当于大约节省3.5亿吨标准煤——也就是说，减少超过840吨二氧化碳。这些措施在减少城市空气污染方面也带来了间接的好处，而城市空气污染已严重威胁公众健康。在美国，奥巴马政府已经在现有的法定框架（主要是《清洁空气法》）下采取了几项行政措施。此外，加利福尼亚州（如果其是一个国家，那么其将是世界第八大经济体）采取了一个雄心勃勃的，几乎是经济范围内的温室气体排放交易体系（ETS）和其他政策来减少排放。最后，水力压裂技术的开发和发布非常显著地增加了美国天然气供应，降低了天然气价格，其结果是，天然气正在取代煤作为发电的很大一部分燃料。由于与煤相比，每单位天然气的燃烧产生的二氧化碳的量是煤燃烧产生的二氧化碳的量的一半，这使得美国温室气体的排放显著减少。

7.2014年11月12日，就在北京亚太经济合作组织（APEC）会议之后，习近平主席和奥巴马总统共同宣布他们计划减少每个国家的二氧化碳排放量。在声明中，两国政府还承诺扩大持续合作以开发和展示清洁能源、煤电厂的碳捕捉和储存技术；推进之前的氢氟碳化物合作以实现减排；分享低碳城市的最佳实践；促进“绿色产品”贸易。

8.2015年9月25日中国和美国就气候变化问题发布了第二份联合声明。在该声明中，两国同意共同努力，确保2015年12月在巴黎达成一个国际协议，加强应对气候变化的双边和多边合作以及促进各个国家的国内气候行动。除此之外，中国宣布计划在2017年落实一个全国碳排放交易系统，以为发展中国家的气候行动提供重大金融支持，降低单位国内生产总值的二氧化碳排放量。美国也宣布愿意在2016年完成其《清洁电力计划》并完善使重型卡车提高燃油效率的规定。

9.中美合作的另一个主要领域涉及气候政策和贸易政策的交叉。贸易与温室气体排放密切相关；据估计，全球大约四分之一的二氧化碳排放来自国际贸易商品和服务。与国际贸易相关的运输也是温室气体排放的一个主要来源。

10.气候变化政策可以与贸易政策在很多方面相互作用。一方面，改变碳密集型产品和服务的相对价格的政策，如限额和交易计划或碳排放税和补贴，可能影响这些商品和服务在国内、国际市场的竞争力，从而影响贸易量和贸易商品的总量。另一方面，许多贸易政策，例如出口禁令、反倾销政策以及关税会影响在世界不同地区的绝对或相对的温室气体排放。保护知识产权的贸易壁垒和政策也会影响气候友好型技术的开发和扩散。基于这些原因，了解中美贸易会如何受到国内与国际气候政策和协议（双边、多边协议）的影响以及探讨贸易和气候政策如何协调以降低可能的风险很重要。

11.中国和美国，两个温室气体排放量最多的国家，也是全球出口贸易额最大的两个国家。2012年，中国和美国的出口贸易额分别占全球商品贸易额的11%和8%。2017年，全球贸易商品中的二氧化碳排放量预计为55.51亿吨。据估计，中国出口贸易商品中的二氧化碳排放量占到二氧化碳排放总量的28%，而中国的进口贸易商品中的二氧化碳排放量占二氧化碳排放总量的7%。美国出口贸易商品中的二氧化碳排放量约占二氧化碳排放总量的11%，而美国进口贸易商品中的二氧化碳排放量占二氧化碳排放总量的18%。

12.两个主要的国际贸易和气候变化政策方面的现有框架分别是世界贸易组织（WTO）和《联合国气候变化框架公约》。每个框架都已经包含一些可以帮助促进协调的规定。例如，《联合国气候变化框架公约》第三条第五款声明，“各缔约方应当合作促进有利的和开放的国际经济体系，这种体系将促成所有缔约方特别是发展中国家缔约方的经济可持续发展，从而使它们有能力更好地应对气候变化的问题。为应对气候变化而采取的措施（包括单方面措施）不应当成为国际贸易上的任意或无理的歧视手段或者隐蔽的限制”。

13.尽管如此，这两个框架下存在大量潜在冲突。主要是因为世贸组织和《联合国气候变化框架公约》反映了从根本上不同的假设，即关于在贸易和气候政策中市场与政府发挥的适当作用。一方面，世贸组织旨在促进市场的自由化以及商品和服务的跨国界自由流动。它遵循贸易非歧视原则和各种各样用来保护知识产权的规则，解决补贴和反补贴税，阻止倾销。另一方面，《联合国气候变化框架公约》旨在解决全球气候变化的共同利益问题。隐含在《联合国气候变化框架公约》当中的假设是政府应积极干预以减少温室气体排放，其中包括利用各种政策，这些政策（如补贴、税收、监管要求和其他推进低碳技术和实践的措施）旨在影响市场和行业的行为。这些政策有可能与世界贸易组织的规则发生冲突。

14.最近有关中国出口可再生能源技术的问题为未来潜在的与气候有关的贸易纠纷提供了明显案例。2011年，美国太阳能制造商联盟（CASM）提起反倾销和反补贴税的请求，要求美国政府对从中国进口的晶体硅光伏电池（PV）征收特别关税。在2012年末，美国对来自中国的数十亿美元的太阳能电池板征收惩罚性关税。然而，中国通过维护其对光伏制造商的补贴这一策略来促进可再生能源生产，使温室气体的排放减少。这样的气候和贸易政策之间的冲突说明中美合作具有必要性。

15.中国和美国可以通过多种渠道协调贸易和气候政策。

首先，两国可以在现有的多边框架内合作，它们都是世贸组织和《联合国气候变化框架公约》的重要参与者，拥有举足轻重的地位。更具体地说，中国和美国可以发起改革，以使世贸组织规则对环保产品和普通货物区别对待，而《联合国气候变化框架公约》的规则解释了减缓措施和政策对贸易的影响。世贸组织的争端解决过程将提供大量机会，特别是在咨询和实施阶段，以为各国解决与环保政策相关的争端。中国和美国也可以同意解决与气候相关的冲突，而不必诉诸世贸组织争端解决机构。

其次，中国和美国也可以在多边或区域层面进行合作，如通过亚太经合组织等进行合作。然而，在2015年10月，12个国家达成跨太平洋伙伴关系协定，该协定包括美国而不包括中国。此外，涉及16个国家的区域全面经济伙伴关系协定包括中国而不包括美国。因此，在这些大型区域性协定中，中美合作可能会面临新挑战。

16.更普遍的是，因为地区性协议通常涉及更少的当事方，这些地区性协议比世贸组织和《联合国气候变化框架公约》更灵活，可能会更容易适应与气候政策有关的新规则。《环境产品协议》（EGA）的谈判涉及17个国家，同时包含中国和美国，这为多边合作提供了一个很好的例子。650个税目被提议，涉及2000种产品（包括风能和太阳能产品），目前17个国家正在日内瓦进行谈判；一旦17个国家达成协议，该协议将有可能出现在世贸组织框架内。

17.因为这两个国家对其他国家来说都是如此重要的贸易伙伴，中国与美国有大量共同开展双边合作的动机。这些合作的领域包括削减环保产品（如风力涡轮机、太阳能电池板、太阳能热水器等）的关税，放松对低碳技术的出口禁令，并协调与环境产品相关的知识产权保护政策。在这些领域成功的双边合作有助于两国更好地获取所需的具有成本效益且能减缓气候变化的技术和产品，并加速绿色技术创新和扩散的过程。2014年和2015年中国和美国的联合声明为这种扩大双边合作的前景提供了动力。

18.双边合作也可以启发未来的为实现气候政策和框架一体化的其他促进贸易和经济发展的多边或区域框架的努力，例如，中美合作可以促进国际海事组织通过内部努力来解决国际治理问题。这些国际治理问题同时包括气候变化和贸易问题，例如国际海运的黑炭和甲烷排放等问题。此外，中国在北极理事会观察者的新身份将为中美之间在气候和贸易、关于北极理事会议程问题上创造更多合作机会。

19.在这个关键时刻，最近中国和美国关于气候变化行动的联合声明在全球气候谈判中具有重要作用，被适当地称赞为改进新兴市场和发达经济体之间的合作方式的一个新模型。考虑到两国经济规模及它们对全球温室气体排放的巨大贡献，联合声明中概述的行动本身将对未来缓解气候变化的努力产生重大影响——的确，其对巴黎气候变化大会的成功起到了很大促进作用。通过这些行动，中国和美国可能会鼓励其他国家增强它们在气候变化缓解方面的担当。