原文标题：The European Union and the China-Led Transformation of Global Economic Governance

文章框架：全球经济治理的主要领域基本上与单一的国际组织或协定有关；全球经济结构迅速变化；中国一直奉行多管齐下的政策；中国创建亚洲基础设施投资银行；亚投行的三个基本特性；亚投行的资本状况；亚投行的投票权；亚投行的治理机制；亚投行面临的挑战；亚投行不只是亚洲和大洋洲国家的金融发展来源。

观点摘要：

1.自1945年布雷顿森林体系成立以来，全球经济治理的主要领域基本上与单一的国际组织或协定有关。贸易由关税及贸易总协定（GATT）以及后来的世界贸易组织（WTO）支配，而国际货币基金组织（IMF）在金融和货币问题上发挥着关键作用且世界银行（WD）在发展政策中也扮演了类似角色。这些机构的共同特点是，它们成立于第二次世界大战后，其成员之间影响力的分布，在大多数情况下，反映了20世纪中后期的权力平衡。虽然这些长期的制度安排仍然继续得以巩固，但随着世界事务的不断变化，这增加了在这些机构和全球政治现实中权力共享方式明显不匹配的风险。

2.特别是近20年来，全球经济结构迅速变化。例如，七国集团（G7）在全球的国内生产总值（GDP）的份额从2000年的45%（以购买力平价计算）降到2014年的32%。在同一年，金砖国家（巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）的份额从2003年的18%上升至2016年的30%。然而，全球治理结构基本上没有反映出这样的发展。尽管在2008～2009年金融危机之后，少数机构实施了改革以符合新兴国家的利益，但是国际金融机构（IFI）总体仍由美国、欧洲和日本主导。

3.为了寻求在国际经济体系中增加影响，中国一直奉行多管齐下的政策，并常与金砖国家合作伙伴进行合作。中国与金砖国家合作伙伴寻求更好地融入已建立的机构并随后从内部挑战正统的政策选择。例如，现在所有的金砖国家已经是金融稳定委员会和巴塞尔银行监管委员会的一部分，并增加了在国际货币基金组织和世界银行中的影响力——尽管这些影响力可能是有限的。

4.2012年3月，第四次金砖国家峰会在提出创办金砖银行的想法仅仅一年半后，中国就在印度尼西亚提出创建另一个多边机构：亚洲基础设施投资银行（AIIB，以下简称亚投行）。亚投行从一开始就宣布欢迎国际复兴开发银行（IBRD）或亚洲开发银行（ADB）的所有成员加入并且这些国家很快就对其产生了兴趣。2015年3月31日是申请创始成员资格的截止日期，那时亚投行意向创始成员已达到57个。创始成员于2015年5月20～22日在新加坡举行为期三天的会议，以探讨亚投行运营政策以及协议章程草案。接下来，中国领导人和56个意向创始成员代表于2015年6月29日聚集在北京，签署《亚洲基础设施投资银行协定》。该协定于2015年12月25日生效，此时有17个意向创始成员批准了该协定，股份总和占比为50.1%。2016年1月16～18日，亚投行开业仪式暨理事会和董事会成立大会在北京举行，在此期间亚投行宣布开张运营。该行的第一任行长是亚洲开发银行前副行长金立群（来自中国）。

5.重要的是，亚投行的制度设计不同于现有的国际组织。大多数国际组织的筹备过程都会由一些主要利益相关者进行讨论和磋商，中国最初单方面做出许多与亚投行相关的决定——从亚投行筹备到建立，并宣布2015年3月31日是申请创始成员资格的截止日期。

6.亚投行是去年第二个运作的多边开发银行（MDB）并拥有新开发银行（NDB）的三个基本特性：第一，它由一个新兴大国——中国发起，主要由借贷国运行；第二，亚投行的主要目标在于改善基础设施连接，同时促进可持续的经济发展，亚投行与其他多边机构的显著差异是其只聚焦于亚洲和大洋洲；第三，亚投行被誉为一个补充现有多边开发机构的组织，其也明确声明要改进现有的金融发展实践。

7.由于亚投行只关注亚洲地区，其已被很多人描述为亚洲开发银行的潜在替代品，其他主要的多边开发银行不仅仅集中于该地区。尽管两个机构拥有类似的功能，包括赠款、贷款、担保、技术援助和股本投资，但是它们的要求有很大的差别。起初，亚洲开发银行的主要目的是促进亚洲发展中国家的经济发展。21世纪初，亚洲开发银行的重点逐渐从促进经济增长转移到减贫，以执行有针对性的干预措施，直接造福穷人。2020年，亚洲开发银行将使其活动集中于十大战略，即减贫、包容性经济增长、适应气候变化、基础设施投资和私营部门发展等。与亚洲开发银行参与几个不同方面的发展政策相比，亚投行仅针对两个具体目标——硬件基础设施投资和可持续发展。

8.亚投行最初拥有1000亿美元的初始资本，包括实缴资本200亿美元和待缴资本800亿美元。各成员初始认缴股本中的实缴股本分五次缴清，每次缴纳百分之二十。第一次缴付应于2015年12月25日《亚洲基础设施投资银行协定》生效后三十天内完成。第二次缴付在该协定生效期满一年内完成。预计在2020年初，亚投行1000亿美元的注册资本与亚洲开发银行的资本仍相差甚大，亚洲开发银行目前的资本为1750亿美元。2016年1月16日，亚投行开始正式运营，该行旨在于2016年的第二个季度完成首次贷款，并可能开展几个联合融资项目（包括与亚洲开发银行共同资助一个巴基斯坦的高速公路项目）和独立的管道项目。

9.当与更成熟的多边开发银行相比时，总部位于北京的亚投行类似于新开发银行。就投票权的构成而言，亚投行遵循类似亚洲开发银行采用的方法。亚洲开发银行中每一个成员的总投票权包括基本投票权数和比例投票权数。每一成员的基本投票权数是全体成员的基本投票权数和比例投票权数总和的百分之二十在全体成员中平均分配的结果。因此更大一部分的投票权源于比例投票权数，每一个成员的比例投票权数应等于该成员持有的亚行股本数。亚投行的基本投票权数和比例投票权数也同样影响着成员的投票权。现在每个亚投行创始成员均享有600票创始成员投票权。然而，现在基本投票权数和创始成员投票权在一定程度上限制着主要股东的影响力。以中国为例，该国持有30.34%的股份，占26.06%的投票权。

10.就区域和非区域成员之间的影响分布而言，亚洲开发银行和亚投行都优待区域集团。亚洲开发银行将至少60%的投票权预留给区域国家（包括非借款国，如新西兰、澳大利亚和日本），然而亚投行将总投票权的75%预留给区域国家。目前与亚洲开发银行相比，亚投行更接近于一个以借款人为导向的银行。理事会根据如经济规模（GDP）和财政能力等因素决定成员拥有多少亚投行的股票权。根据该公式得出，拥有最多投票权的三个国家是中国（26.06%）、印度（7.51%）和俄罗斯（5.93%），俄罗斯也被认为是一个区域成员。

11.但值得指出的是，虽然大多数亚投行的贷款预计来自其普通资本，但《亚洲基础设施投资银行协定》也为“专项资金”打开了大门。事实上，中国已经向该银行设立的项目准备特别基金出资5000万美元，以用于支持欠发达成员开展基础设施项目的准备。如亚洲开发银行的案例所表明的那样，建立这些基金可能意味着，投票权的分配并不一定准确地反映成员的参与程度。以日本和美国为例，两国在总部位于马尼拉的机构中几乎拥有相同的资本（分别是15.61%和15.60%）和投票权（分别是12.84%和12.75%）。然而，如果将对专项资本的贡献也考虑在内，那么日本占总贡献的45%，美国仅占12%。因此，中国对未来专项资金预计做出的重大贡献可能被中国用于抵御外界针对其在亚投行主导治理影响的批评。

12.关于治理机制，亚投行似乎遵循新开发银行的路径，背离了多边开发银行在亚洲运营的传统方法。亚投行由一个无报酬的、非常驻董事会来监管。这与亚洲开发银行的常驻董事会（每周召开会议）大不相同。这种安排明确证明亚投行致力于最新型的内部审查和评估过程，并以更快的速度提供贷款。因此，董事会成员只在兼职的基础上处理与亚投行相关的事务，而不是整日在机构内工作。他们以电子方式联系并满足普通商业银行的要求。尽管中国已经通过需要限制这些事务的成本来使这些安排合理化，但是一些传统的捐助方表示担忧中国公民担任潜在重要的常驻管理角色。然而，鉴于亚投行在其招聘过程中放眼全球并任命两名来自欧洲的人（德国和英国）担任副行长，这个论点似乎正在失去有效性。此外，金立群行长最近多次强调其和高层管理团队旨在以国际公务员的身份服务于该银行。

13.与亚洲开发银行相比，亚投行的行长将从区域成员中选出并且其董事会由十二名成员组成。事实上，区别在于，亚投行将九个董事席位预留给亚洲和大洋洲的国家，而亚洲开发银行将八个席位预留给区域成员。此外，亚洲开发银行董事会的固定席位被分配给日本、美国和中国，而在亚投行只有中国和印度拥有这样的特权。最后，亚投行的人员（500～600名员工）预计比亚洲开发银行和世界银行更少，另外两个银行分别雇用3000名和10000名员工。

14.为寻求扩大其运转能力，亚投行将面临类似于新开发银行曾面临的挑战。然而，大量股东的存在、随之而来的获得AAA信用评级的更大的潜力、更快的资金支付时间表和其他成员加入的可能表明，亚投行可能将比新开发银行实现一个更有活力的投资增长。类似于新开发银行，亚投行进一步加强其运转能力的方法是扩大会员及其资本基础。自57个创始成员为创建亚投行签署谅解备忘录以来，银行的理事会没有增加其他国家。如果两个作为亚洲开发银行最大股东的美国和日本加入亚投行，那么将为该行增加大量资本，其中作为亚洲国家的日本将自动成为该行的成员，基于其经济规模，这会使其拥有大量的股份，将使日本成为亚投行中第二个最强大的成员。然而，日本政府与墨西哥政府坚持同美国一起反对亚投行，因为它们认为该行缺乏透明度及中国在银行的决策过程中发挥着主导作用。然而，考虑到它们的经济实力，如果它们加入亚投行，那么作为区域成员的美国和日本可能会在该银行中起到制衡中国的潜在作用。美国反对加入亚投行的真正原因可能是基于地缘政治因素和威望等方面的考虑，日本因为加强了与美国的盟友关系而选择效仿美国。尽管担心亚投行作为地缘政治工具（由“一带一路”倡议支持）所发挥的影响力，但是美国和日本依然选择旁观。

15.在未来的亚投行成员中，有两个成员来自欧盟，它们是比利时和匈牙利，这两个国家正在申请加入亚投行，并有望于2017年下半年加入。另一个关键的潜在成员是香港，其以地方政府的身份加入亚投行，这意味着其必须代表自己向中国融资部门提交申请。鉴于其是亚洲和全球的金融中心，香港特别行政区有望帮助亚投行在国际资本市场筹资，并充当该行的国际货币交换中心。相比之下，台湾曾打算以“中华台北”的身份加入亚投行，但被大陆政府拒绝，其最近表示不会接受“香港模式”。

16.考虑到几个拥有AAA评级的发达国家，期待亚投行将在国际资本市场上获得一个比新开发银行更强大的位置是合理的。与此同时，中国在多个场合表达会坚守该行的坚定承诺，这可能会提高债券投资者对亚投行的信心，从而显著改善机构的市场地位。自2016年1月16日亚投行开始运营以来，其尚未获得任何信用评级。预计，类似于新开发银行，亚投行将首先从中国最大的机构（中国联合信用评级公司和中诚信国际信用评级有限公司）获得有利的评级，高级管理人员可以随后利用这种有利评级对国际机构施加影响。亚投行的行长金立群2015年9月警告称，新开发银行可以通过进入中国市场筹集必要的资源，来抵消源于国际机构的低信用评级。银行与标准普尔、穆迪和惠誉目前正在进行谈判。这就意味着今年发行的第一批债券将可能不会获得信用评级机构的评级。

17.由于其专注于发展政策的两个方面（基础设施投资和可持续发展），亚投行将雇用500～600名员工，员工的招募不以国籍为限制。尽管有些亚投行的计划运作（公私伙伴关系、股票业务操作）将需要招聘一些拥有重要专业技能的一流项目工作人员，但是与其他多数多边开发银行相比，该银行的管理成本可能会处于较低水平。此外，与世界银行和亚洲开发银行相比，亚投行并不打算建立一个广泛的本地分支机构网络，而是寻求利用多媒体工具来配合其他发展因素。低管理费用再加上高信用评级可能会使得亚投行的融资成本较低。反过来，这可能允许银行在平均利率的基础上形成大量股本回报率。

18.就像新开发银行一样，亚投行预计也将进行其他形式的创收，尤其是股权投资。然而，亚投行官员指出，贷款最初将是银行经营的主要形式，股权投资、保证服务和投资基金将稍后加入经营形式中。

19.亚投行不仅是亚洲和大洋洲国家的金融发展来源。该地区另外两个活跃的多边开发银行是世界银行和亚洲开发银行，它们为该地区提供约三分之一的政府开发援助。欧盟成员一直在积极与这两个机构进行合作。亚投行在亚洲的出现肯定会对欧盟产生影响。

20.大量有关新开发银行和亚投行的材料一直强调它们有着重塑发展格局的潜力。该报告认为这种论点被夸大了，并掩盖了一些新多边机构的关键特点。新开发银行和亚投行通常被分别认为由于质疑世界银行和亚洲开发银行的主导地位而设立。然而，该论点似乎忽视了一个事实，即亚投行专门致力于基础设施项目，而这仅仅是多边开发银行参与的其中一个项目。比如，2012～2013年，基础设施项目占国际复兴开发银行总项目的三分之一，亚洲开发银行在同时期将其超过一半的精力集中于基础设施项目。因此，即使新开发银行和亚投行将自己定位为为运输和能源项目筹资的来源，并对规范的注意事项持宽松立场，这一点也可能对多边开发银行在健康、教育和治理等领域的业务产生些许影响。就欧盟而言，上述分析表明亚投行和其他新开发银行在发展政策领域为欧盟成员提供了机会而不是威胁。批评者认为亚投行和亚洲开发银行可能会从事涉及污染的基础设施项目，但是这两家银行正在将更多的重点放在绿色项目上。亚投行为可再生能源项目批准的第一批贷款就是一个明显迹象，说明当为基础设施项目融资时，该银行的确试图在兑现承诺并以可持续的方式展开行动。亚投行也似乎已经设法不去为燃煤能源项目进行融资。鉴于欧盟成员继续夸耀其在绿色产业拥有众多竞争企业，亚投行和新开发银行向绿色项目的明显转变可能会引起欧盟成员更广泛的关注。虽然越来越多的欧盟国家逐步选择加入亚投行（也可能出于与中国建立更紧密的关系），但因为亚洲开发银行决定从2017年中期开始添加新成员，所以其目前并没有得到足够关注。