本报告以“回顾‘十一五’，展望‘十二五’”为主题，试图对中国“十一五”时期的低碳发展政策、行动及绩效进行较为全面的评估，以总结经验、发现问题，为“十二五”时期政策的完善制定和有效实施提供借鉴和帮助。

报告沿袭我们对低碳发展的理解：所谓低碳发展是在严格控制碳排放、积极促进碳吸收的同时，实现经济和社会的健康和可持续的发展。在这个意义上，“十一五”期间中国低碳发展的成就非凡、政策有效；政策间协调性和资源效率的提高仍有较大空间。“十二五”期间中国低碳发展面临的挑战巨大，所定目标能否完成具有不确定性。

“十一五”期间，高耗能工业延续了“十五”期间高速发展的趋势，节能降碳形势严峻。2006年全国各地节能目标完成情况不理想，加重了其后四年的任务和压力。密集出台的政策和措施，规模空前的资金投入，以及不断加压的监督执行终于在其后的三年取得巨大成效，使全国能源强度三年累计下降12.5%。然而，由于应对全球性金融危机而出台的经济刺激措施的实施，提高了基础设施建设投资规模，从而拉动了高耗能工业快速反弹，减缓了能源强度的下降速度，造成2010年上半年能耗强度不降反升，同比增长0.09%，全国节能降碳警报再起，重压之下，拉闸限电等五花八门的不规范现象骤增。在非常措施和极大压力下，各地终于在2010年底按时交出一份不错的答卷。

然而，经济刺激计划的后续效应并未随“十一五”结束而终止。在“十二五”开局之年，当“十一五”末的一些非常措施渐渐远去之时，能耗反弹就成为意料之中了。与此同时，各地经济增长的冲动依然，并未因为中央政府有关降速转型的要求而有明显抑制，全国上半年出现了9.6%的GDP的增速，能源强度下降的幅度亦差强人意。于是再一次对后四年的低碳发展指标的完成构成压力。这种大起大落的上下反复，印证了我们在上一份报告中的担忧：中国的低碳发展基础仍不牢固。

尽管如此，“十一五”期间的低碳发展成就仍具有指标意义。这不仅在于“十一五”期间能耗强度快速上升的趋势得到有效遏制和大幅逆转，而且在控制高耗能行业和产品的比重、淘汰落后产能、技术升级改造等方面都取得了实实在在的进展。低碳发展政策的体系和制度基础也在快速的建立与完善之中。

“十一五”中国低碳发展的成就也突出反映在新能源产业的高速发展上。风能和太阳能利用的设备制造在技术、产能和出口几方面均大幅提高，发电装机容量快速增加。新能源技术和建设投资规模和增长速度均令世界刮目相看。然而，必须指出尽管新能源设备的应用具有广阔的降碳潜力，但某些新能源设备制造过程本身需要耗费大量化石能。当“造”和“用”不相匹配时，其结果就会是我们用能源（和其他投入）换取了外汇，厂家得到经济收益，国家增加了外汇盈余，全国付出环境成本。从全局来看，孰重孰轻值得斟酌。

“十一五”期间中国的经济发展的一个突出现象是区域空间格局的变动，跨区域产业转移对全国能耗和碳排放格局的影响重大而深远。西部和东北工业的经济发展速度超过了东部，带动了总能耗快速上升，其上升速度之快远超东部。但由于GDP上升速度更快，使能耗强度总体而言仍呈下降趋势。产业空间格局的变动对全国总能耗和碳排放的影响值得特别关注。这种效应从一个侧面清楚地表明缺乏总量约束，仅靠相对指标，容易出现“泄漏”现象。

中国经济中能源消耗和碳排放的两大驱动力是城市化和对外贸易。“十一五”期间，产品出口增速放缓，但数量居高不下，这种局面将在“十二五”时期延续。“十二五”开局之年，对中国的城市化发展具有特殊意义，这一年中国的城市人口历史性地超过农村人口。自此，中国正式进入城市社会。这意味着社会的物质和能源消费形态将发生根本性变革。我们的经济体系要为新增加的城市人口生产出城市生活标准下的衣食住行之所需。这本身会大幅增加全国能源消耗和碳排放，因为在中国一个城市居民生活所需要的能源一般是一个农村居民的三倍以上。更为严重的是在当今中国城市化的特殊阶段，需求的增速巨大难以遏制。因此，无论“十一五”，还是“十二五”，抑或“十三五”，城市化对能耗和碳排放的驱动力不仅规模巨大而且长期存在。

“十一五”既是观察中国低碳发展成就的关键时期，同时，又是理解中国低碳发展挑战的重要窗口。在此短短的五年之内，中国先是毫无争议地成为世界碳排放第一大国，继而又有所争议地成为能源消耗第一大国。争议与否似乎并非问题的关键。真正的问题是中国已然站到风口浪尖，成为世界关注的焦点。关注就是压力。如果说在“十一五”期间，中国在气候变化问题上受到史无前例的压力，那么，可以预见的是，中国在“十二五”期间受到的压力将更大、更严峻。因为在此期间，中国的能耗和碳排放总量与居于第二位的美国的差距正在迅速拉开，这将使中国的国际压力陡增。中国节能降碳的压力来源从20世纪80年代的能源短缺和能源安全，到后来增加了环境保护、发展方式转型和全球气候变化，因素越来越多，压力越来越大。然而，“十一五”时期的发展表明，中国不仅有应对这些问题的诚意和决心，也有解决这些问题的行动和能力。“十一五”时期的成功为发展中国家乃至整个世界树立了榜样。它再次以事实支持了公共政策学中的一个老生常谈：对于全局性重大公共物品的提供而言，强大的政府干预不仅是必要的而且是有效的。政策和制度创新是政府干预的首要选项。而决策者的使命感、领导力和政治意愿是政策和制度创新的必要条件。

本报告试图从多个视角理解中国的低碳发展。首先，我们从总量、技术和结构三个方面总结概括了“十一五”期间中国低碳发展的绩效（低碳绩效分报告，B.1、B.2、B.3）；其次，从政策、制度和资金三个因素分析了中国低碳发展的支撑条件（低碳基础分报告，B.4、B.5、B.6）；再次，从地方政府、企业和公众的视角探讨了不同角色的低碳行动及其对政策的响应（低碳行动分报告，B.7、B.8、B.9）；最后，专辟一个分报告（B.10）展望“十二五”期间中国低碳发展面临的机遇和挑战。按照前一份报告的承诺，报告的基础数据和计算结果如实列入低碳指标分报告，供同行参考和指正。

与前一份报告所不同的是，本报告重点不在于部门分析，而在于贯穿、覆盖各部门的各专题的研究。部门的研究结果将以独立报告形式呈现。

报告的选题由何建坤教授、汤姆·海勒教授以及薛澜教授提议；研究和编写大纲由编委会及相关专家讨论形成，报告的初稿、修订稿和终稿得到了编委会和特约评审专家的多次审阅和修正。报告研究和编写过程中得到了许多单位和专家的支持和帮助，虽然难以一一列出，在此一并致以衷心感谢！

鉴于报告的内容及影响，社会科学文献出版社将报告列为其业界备受尊重皮书系列，予以重点推广，并安排以中英文双语出版。对此，我们深受鼓舞并深表感谢。

清华大学气候政策中心是清华大学与国际气候政策中心（Climate Policy Initiative，CPI）共同努力、合作建立的专门从事气候变化与低碳发展政策研究的跨院系学术机构，研究重点在于政策绩效评估和有效性分析，目的是为决策者提供技术支撑和决策参考。CPI是索罗斯基金会资助的全球性智库，是专门针对气候变化与低碳发展政策的国际性研究网络。在此，我们对学校和CPI在研究过程中给予的各种帮助表示衷心的感谢。

《中国低碳发展报告》是由清华大学气候政策中心组建的专业团队在长期专门研究基础上撰写的年度报告。这是一个朝气蓬勃、积极向上、极具有使命感的研究团队。但由于时间和水平所限，不当之处在所难免，敬请业界同仁不吝赐教！

2011年国庆于清华园