深圳学人访谈录（第一期）

受访者：谢志岿

采访者：夏和顺

时间：2016年5月

地点：深圳市社会科学院

谢志岿现任深圳社会科学院社会发展所所长，兼任深圳市决策咨询委员会、深圳市社会建设咨询委员会决策咨询专家，主要研究领域为城市化与社会发展、转型期国家和社会治理、公共政策等。

谢志岿勤于著述，成果丰盛，早在2005年，他即出版了《村落向城市社区的转型》一书，是国内学界研究城中村问题的先驱。2015年，商务印书馆出版了《弹簧上的行政——中国土地行政运作的制度分析》，此书在国家治理中提出了组织的非正式制度概念。此外，谢志岿近年主持和参与了国家社会科学基金、部省市各类重点研究项目达数十项之多。

夏和顺：2005年，您出版了《村落向城市社区的转型》一书，对城中村人口、经济、社会、治理及改造等进行深入探讨，分析总结中国背景下城市化过程中出现的新的城市问题类型。相信这是从理论上研究城中村现象的较早的著作，这在当时有何意义？

谢志岿：2005年中国社会科学出版社出版了我的《村落向城市社区的转型》，这部书在田野调查和比较研究的基础上，从理论上总结了城中村这一中国背景下城市化过程中出现的新的城市问题类型。对城中村人口、经济、社会、治理及改造等进行了富有理论性的探讨，拓展了城中村理论研究的视野和范畴。著作将中国制度背景下村落向城市社区的转型概括为“转制型城市化”，并对转制型城市化的政策问题进行了全面的探讨和深入的理论分析，提出了许多创新性的观点。

有论者称，该著作对城中村问题的理论分析，拓展了城中村及城市社会研究的理论视野，观点新颖，内容丰富，对深入认识和解决城中村问题，具有重要的参考价值。

夏和顺：2015年您的另一部专著《弹簧上的行政——中国土地行政运作的制度分析》由商务印书馆出版，这部书关注的问题还是与农村城市化及土地转型有关，所不同的是，您是用土地行政来诠释国家治理中的制度运作，这是否与您攻读博士学位的专业——政治与行政学有关？

谢志岿：是的，这部书是我在香港中文大学完成的博士学位论文基础上修改而成的。我于2004年8月赴香江攻读博士学位，2008年完成论文初稿，形成论文核心观点，2010年答辩通过。之后又陆续对论文的一些章节作了较大幅度修改，最终形成这部书稿。我的专业是政治与行政学，这部书也主要是用土地行政来诠释国家治理中的制度运作，研究土地行政中的正式制度与非正式制度的关系。

夏和顺：亨廷顿认为，制度是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式，组织和程序与其制度化水平成正比例。您是否认同他的观点？您本书中的制度概念与他有何异同？

谢志岿：传统的制度化理论，强调政治系统与稳定及适应性相联系的那些特征。就像你提到的亨廷顿对制度的定义，他强调制度化是组织和程序获取价值和稳定性的一种进程，任何政治体系的制度化程度都可根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性和内部协调来衡量。我在这部书中采用较宽泛的制度定义，将其界定为规范组织和个人行为或标示组织和个人模式化行为的成文或不成文的规则、文化和价值观等的总和，即那些有一定约束性，能够形成模式化行为的惯例、规则和结构，包括信念和文化等，都是制度的组成部分。

夏和顺：正式制度与非正式制度的关系问题是新制度主义研究的重点领域之一。您的专著名为《弹簧上的行政》，所谓弹簧，是用来形容非正式制度与正式制度间强弱关系的，此弱彼强，此强彼弱，这个比喻十分贴切。非正式制度包括哪些方面？您在本书中引入了“组织的非正式制度/规则”这一概念，它的内涵是什么？它与前述非正式制度有何区别？

谢志岿：地方政府非正式制度作用的强弱和正式制度的执行情况，往往取决于正式制度的执行强度。正式制度执行强度大，非正式制度作用就较弱，制度绩效就较高；反之，非正式制度的作用较强，正式制度执行就较弱。这就是我说的“弹簧上的行政”——弹簧的伸缩取决于施加压力的大小。

在新制度主义的概念里，“非正式制度”一词被用于指称包括诸如人际网络、庇护主义、腐败、宗族和黑帮组织、市民社会、传统文化，以及立法、司法及官僚机构的道德规范等对象。影响中国政治与行政运行状况的因素很多，诸如宗派、非正式政治、重社会关系而不重制度的文化传统、官员腐败、政治结构、社会转型等。我在这本书中提出了一个新的解释视角，即组织的非正式制度/规则视角。我认为，中国政治系统（尤其是地方行政系统）组织性地利用非正式制度/规则来达成行政目的，是导致地方政治尤其是地方行政运行制度化程度较低和整体行政绩效较低的重要原因。

夏和顺：中国土地管理是目前比较热门、争议颇多的领域，您选择土地行政为案例来探讨中国行政的制度化问题，有何典型意义？

谢志岿：行政的制度化是一个宏大的问题，笼统地进行讨论难以深入，解剖一只麻雀比浏览一群麻雀更深入，因此我决定选择个案来研究。土地管理是近年来令人瞩目、争议也较多的领域，但由于其专业性和复杂性，在政治学、行政学领域很少有人触及。中国改革开放以来，随着经济的发展和城市化进程的推进，对建设用地的需求大大增加，从土地审批、征收或征用、出让、使用到监管各个环节，涉及的相关方，如政府、村集体、村民、用地单位等基于自身利益展开了复杂的博弈，由此形成了复杂的利益格局和斑驳陆离的土地政治生态。因此，土地行政是研究中国行政制度化问题的一个典型个案。

夏和顺：您在分析房地产调控中的非正式规则时认为，房地产价格居高不下的原因是地方政府为谋取可观的土地出让金和税收收入。这个问题可否用您的组织非正式规则解释？

谢志岿：1949年至今，中国土地制度及土地管理的组织与制度，经历了复杂的变迁过程，反映了外生性变化对利益相关方在土地成本及收益方面的持续影响，也反映了国家在调整这些利益、形成规范有效的土地管理正式组织和制度方面所作的努力。

地方政府在土地行政中采用各种非正式规则突破正式制度的限制，其原因既源于国家的土地（管理）制度安排，也源于土地管理的总体性制度环境。主要包括：（1）财政制度与利益结构（土地财政）。（2）土地产权与公地问题。如农村集体土地权利义务不明晰导致土地利用上的囚徒困境博弈。（3）土地计划管理体制与委托代理问题。（4）压力型体制导致下级政府（组织）行为变异。（5）司法制度的缺席。（6）传统社会主义意识形态的影响。（7）从预算软约束到资源软约束。（8）总体性制度安排的缺失，如土地义务制度（税负）制度安排、征地赔偿制度安排的缺失等。

您提到的房地产价格问题，也是正式制度与非正式规则博弈的结果。由于房地产价格上涨能为地方政府带来可观的土地出让金和税收收入，因此地方政府在某种意义上希望房地产价格维持在一个较高的水平。只有房价上涨到过高水平，导致城市营运成本过高，影响到城市竞争力时，或者存在金融风险时，地方政府才会有意控制房价上涨。

夏和顺：您的这部书既是一部理论著作，又是解决实际问题的范本，您在书中的政策研究对解决当前土地问题具有哪些参考价值呢？

谢志岿：本书提出了土地管理制度改革的目标模式，即建立权利与义务完善、对等的土地管理制度体系。从健全土地权利体系、健全土地义务体系、建立土地开发权及其交易制度、推进土地供应和管理制度改革、完善土地管理制度环境几个方面，提出了改革构想，对从根本上解决当前土地问题具有重要参考价值。目前的一些改革设想和做法，比如，单纯提高征地拆迁补偿价格，或许可以减少征地拆迁上的争议，但可能难以根本消除争议。因此，必须引入完善、对等的权利和义务体系，为各方利益提供公认的合理边界，以降低土地权益变更时的交易成本。完善对等的权利与义务体系，可以使小产权房和城市房屋拆迁等问题迎刃而解。

夏和顺：您还对国家和社会治理的诸多问题，如中央与地方关系、新公共管理改革、社会办医、社区管理体制改革和风险社会治理等展开了深入研究。请简单介绍这些方面的研究成果。

谢志岿：是的，因为工作关系，这些年我研究的领域比较广。比如对于中央与地方关系，我提出协调中央与地方关系，一般要进行两次分权。一次是政府外分权，即政府与市场和社会的分权；一次是政府内分权，即中央与地方分权。只有先理顺政府与市场和社会的关系，才能为根本理顺政府内分权确立基础。对于新公共管理改革，我分析了西方国家20世纪80年代以来开展的新公共管理运动的理论基础，指出其存在的不足。在分析我国公共事业领域的改革时，以医疗、教育等领域的改革为例，揭示了当前改革存在的市场化不足和市场化过度的矛盾，讨论了公共服务市场化改革的边界。在行政管理层级改革的研究中，则讨论了行政层级过多、管理链条过长的问题，提出科学划分基层治理结构和功能，理顺各治理主体的职责关系，实现行政管理与基层自治相互衔接、良性互动的具体主张。