从有记录的中国汉代发行的基诺彩票开始，到清朝晚期的“售彩助赈”，再到当代中国政府发行体育彩票和福利彩票，无一不是发行者为筹集公益金、造福社会而为之。古罗马帝国发行彩票是为了修建古罗马城。1569年，英国女王伊丽莎白一世为筹集资金用于公共工程的修缮而特许英国发行第一张彩票。而今，英国国家彩票由英国议会批准发行，其发行目的用于艺术、体育、慈善、国家遗产、千年庆典和健康、教育、环境等六项公益事业领域。我国现代彩票始于1987年，国务院特许发行福利彩票，1994年特许发行体育彩票。今天，我国的彩票事业发展较为稳定，基本实现购买者、发行者、使用者多赢的局面。

世界各国政府发行彩票的模式基本一致。彩票原本是一种特殊的私人物品，而政府将发行彩票作为公共物品供给的一种筹资方式，通过发行阶段和分配阶段的分离，将公共物品的消费与出资分离开来。公共物品的消费与出资分离很好地解决了公共物品因“搭便车”行为而导致的供给不足问题。这是一种极为美妙的设计。与强制性税收不同，它是基于自愿原则，其效率不言而喻，能够实现可持续推广与增长。彩票发行阶段充分利用购买者自利的一面，令其在可能获得收益的诱惑和驱动下自愿购买。而彩民自愿购买彩票所付出的资金则通过一定的渠道进入公共财政，为公共物品供给提供资金。由于筹集目的及来由不同，其支出不同于税款的支出，主要用于公益事业。

然而，这一美妙的设计在实施过程中存在瑕疵，有时甚至存在问题和隐患。在彩票发行和分配过程中，各国政府认识到该模式存在商业手段凌驾于公益目的之上的风险。一是发行阶段存在的极强逐利性可能导致社会问题，二是发行阶段与分配阶段的分离可能导致模糊公益意图。因此，各国政府均对彩票谨慎且严加管控。在世界各国，以商业目的进行的彩票活动被视为赌博，受到政府的严格限制。我国彩票事业发展过程中同样出现了上述问题，政府主动或被动地进行了一些调整。例如，2012年3月1日，由财政部、民政部、国家体育总局联合发布的《彩票管理条例实施细则》开始施行，对彩票管理、市场规范及维护彩票参与者合法权益提出了更高要求。财政部在关于贯彻该实施细则的通知中强调，彩票发行机构、彩票销售机构要牢固树立起责任彩票和社会责任理念，减少大奖宣传，突出公益宣传，提升国家彩票的公信力。

尽管如此，彩票公益事业表面上平静、顺利，却隐含着深层的问题，至今未得到根本解决。政府重在“圈钱”，轻于监管，缺乏公平竞争和公开透明，致使其中问题重重。例如，彩票发行过程中的利润控制问题，发行过程中过度强化购买者的赌性，病态彩民事件频发，而彩票公益金滥用问题等报道也时常见诸报端。长此以往，彩票事业的健康持续发展将面临巨大挑战。可以说，政府是“始作俑者”。

其他国家也存在类似问题，与中国相比没有实质区别，只是或多或少，或重或轻。例如，尽管英国规定公益金有的直接由政府分配，有的由非营利组织分配，在操作过程中也缺乏公平竞争、公开透明，公益金是否能得到高效使用也是公众和研究者长期质疑的问题。不过，各国都在积极地应对出现的问题，积累了一定经验，如针对发行彩票时过度强调购买者赌性问题，英国提出了负责任博彩原则和相应的管理机制。

彩票公益事业在我国虽已步入稳定发展的轨道，但政府责任重大，政府的责任及行为将决定我国彩票公益事业的发展速度和发展规模。