导读

中国的银行被认为“大而不倒”，本文认为通过建立有限存款保险制度可以改变这种看法，并增加金融系统的抗风险能力。存款保险的计划已经提上议程，但如何设定标准及如何选择具体的路径，面临诸多争议。

中国的银行往往被描述为“大而不倒”，部分原因在于政府对储户进行了隐性的完全担保。在1998年海南发展银行因为房地产泡沫而破产时，政府曾经有过这种先例。当时，海南发展银行的存款仅占中国全部存款的0.06%，但当该银行的储户把存款向工行转移时，中国人民银行仍然出手救助了该银行所有的储户。因为政府担心任何非完全救助，都有可能导致全国性的银行恐慌。目前，中国政策制定者希望通过建立显性的有限存款保险制度来弱化这种印象。1993年，中国人民银行曾提出存款保险议题，但是并没有发布和批准任何实质性的计划。现在，存款保险计划似乎越来越接近实现。5月，国务院批准将存款保险制度作为2013年金融改革项目之一。6月，中国人民银行在2013年金融稳定报告中称“实施存款保险是一项紧迫的事项”。

虽然显性存款保险在银行倒闭情况下仅能补偿数量有限的存款，但是它可以在危机时增强对市场稳定的信心。通常的操作手法是在银行支付的保险费基础上创立一只基金，并由该基金对存款进行保险。该基金确保政府随时有资金对陷入困境中的银行迅速采取反应并提供救助，由此防止某一银行破产造成全国性的银行挤兑。

美国在1934年大萧条期间最先推出存款保险计划，用于恢复大众对银行体系的信心。此后，111个国家先后采用了显性的有限存款保险制度。但中国仍然是一个局外者。

2013年，国务院和中国人民银行旨在推进银行体系的增量市场改革，如存款利率的市场化。但有人担心存款利率的市场化竞争将会导致198家中小银行的存款流入五大国有银行。虽然，中国政府已经把五大国有银行的股权持有比例从2002年的71.1%下降到2012年的51.3%，但存款者仍然把这些银行视为“大而不倒”。中国人民银行认为通过显性存款保险计划，中小银行所面对的存款利率市场化风险将会得到有效降低。

推出一个可信的显性存款保险制度，对于中国而言，说起来容易，做起来难。目前，中国是拥有最大存款基数的国家之一。2010年，中国银行的存款/GDP为119.4%，而印度尼西亚和墨西哥则分别为39.4%和17.2%。排除城市型的国家新加坡和中国香港，在亚洲唯一拥有庞大存款且可以用于比较的国家是日本。日本在1971年推出其显性有限存款保险计划时，银行的名义存款余额/GDP为126.4%，2010年为202.3%（见图1）。

图1 2010年各国存款余额/GDP

然而，任何显性存款保险计划肯定都会低于储户期望，它可能很难让储户相信将存款放到城市或农村商业银行与存入大型国有商业银行一样安全。例如，如果在2003年推出存款保险计划，存款保险基金要达到1.35%的存款比例需要10年时间，并且要花费1.1万亿元人民币。由此，会导致国内银行部门的资产收益率下降14%，从1.13%降到0.97%。此时，该基金将大到足以覆盖比较大的城市商业银行的破产，比如北京商业银行；但仍不足以覆盖占全国存款比例2%的中国民生银行破产风险，更不用说占比为12.2%的建设银行（见表1）。

表1 中国各银行存款占全国存款的比例（2011年）

根据一些投资银行估测，中国可以通过设定一个比大多数国家更低的存款保险覆盖率来启动该计划。巴克莱银行认为，中央银行将覆盖不低于人民币50万元的存款或99.7%的存款账户。许多国家的存款保险覆盖了同等比例的存款账户，但很少国家能拥有中国这样庞大的账户数量。中国的银行账户中不高于50万元人民币的仅占全部存款额的46%。墨西哥与中国情况非常接近，其覆盖了99.9%的存款账户，但仅覆盖58%的全部存款（见表2）。

表2 2010年各国存款保险覆盖程度

一个低的保险覆盖水平，可能更容易启动存款保险基金。如果中国采用类似于阿根廷的路径，设定保费率为30个基点和5%存款覆盖率的目标，该保险基金将在20年内形成足够应对某一大型国有银行破产风险的能力。如果财政部注入启动资金，其步伐将会更快。

但是，低覆盖率将会导致银行体系出现什么后果呢？目前尚不清楚谁持有那些超过50万元人民币的银行账户。中国比较严重的收入不平等意味着有些富人持有大额的银行账户。由于金融市场的扭曲，中产阶级有存一大笔钱充当购买住房的首期款的传统。企业也是如此，2012年非金融企业的存款占到所有存款余额的35%。

如果高净值的家庭和企业由于保险覆盖规则的改变而把资金从银行系统中转移出来，那么所有的银行将举步维艰。即便在低覆盖率水平下，银行都会受到存款保险的负面影响。巴克莱银行估计，一个0.5%的存款覆盖率目标和8个基点的费率，2014年中国民生银行的利润将下降1.15%。如果银行还得应付存款基础的侵蚀，影响肯定会更糟。正是这些担忧使得显性存款保险计划20余年裹足不前，但是现在中国有机会迈出重要一步。在历史上，许多国家通过随时间逐步减少覆盖率而成功地进行了有限存款保险计划。在1996～2002年，为了应对危机，日本进行了非完全存款保险计划。但是，它首先针对定期存款，然后逐渐扩大到普通存款。另外一个可供替代的选择方案是，中国可以采取印度尼西亚的路径，并且为超过50万元人民币的存款账户进行额外保险。

无论中国的存款保险采取什么样的步骤，存款保险计划都将会被仔细斟酌，并按照时间表逐步实施。中国人民银行和国务院已经把存款保险放到2013年的金融改革议程之中，但是还没有披露任何细节。我们认为，出台相关政策将包含在多年规划中，是一个缓慢的过程。当前，中国的银行体系表现出来的就是“大而不倒”的状况。

本文原题名为“Too Big to Fail：Deposit Insurance and Chinese State Banks”。本文作者为彼得森国际经济研究所研究员。本文于2013年7月刊于PIIE网站。