机构是职能的基本载体，乡镇机构改革的质量直接影响着乡镇职能的发挥和行使。苏南经济在经历了20世纪80年代的高速发展之后，传统乡镇机构的一些问题开始逐渐显现出来，如机构臃肿、人员冗杂、政企不分、政事不分、财政压力沉重等，到了80年代末和90年代初，这些问题开始成为制约地方经济和社会进一步发展的重要因素。因此，对乡镇机构进行行之有效的改革就成为苏南乡镇治理中的一个重要问题。