在中国，国有企业的特定涵义是社会主义全民所有制性质的企业，是全体人民共同占有生产资料的一种公有制经济组织形式，是社会主义制度建立的基础。目前，理论界已开始讨论从国际横向比较看中国的公营企业的界定以及如何将其从原有的国有企业形式中分流出来的问题。因此，面对改革的现实要求，有必要明确国有企业与公营企业的区别。

国有企业只存在于社会主义国家，而公营企业是各个国家都有的企业。严格地说，在非社会主义国家，政府出资办的企业不叫国有企业，而叫公营企业或政府企业。欧洲共同体在其法规指南中对公营企业的定义是政府可以凭借所有权、控股权或管理条例施加直接或间接支配性影响的企业，公营企业的存在是政府的经济职能的运用，因而，在社会主义国家，由于同其他国家一样也应设有公营企业，所以政府的经济职能实际上分为3种：一是社会管理职能，二是代表国家掌握全民所有生产资料所有权的职能，三是政府本身投资进行经济干预的职能。中国长期以来，一直是将本应独立的公营企业包括在公有制性质的国有企业范围之中，这是产权不明晰的突出表现，而且，至今在经济成分的划分中也未明确有公营经济存在。这是将各个国家都有的共性的企业与社会主义特性企业相混淆。可以肯定地说，不论在哪一个国家，包括中国在内，公营企业的存在都不能作为社会主义制度建立的经济基础，都不能将其视为公有制经济成分。问题就在于，中国作为社会主义国家，既要有国有企业，又要有公营企业，而其他国家只需要公营企业。

国有企业是所有者直接进入生产过程即所有者与生产资料直接结合的经济组织形式，体现社会主义独有的生产方式，而公营企业的所有者并不与生产资料直接结合，政府是同私人投资者一样握有资本权力，只不过是借此起到协调社会经济运行的作用。劳动者是不是成为直接的所有者，并且是不是作为所有者与生产资料直接结合，这是社会主义公有制经济的原则要求。政府代表国家掌握所有权的国有企业，其职工仍是企业资产的所有者，他们是以主人翁的身份同生产资料结合的。而公营企业只表现为政府运作投资，不涉及劳动者与生产资料的直接结合问题，因此不具有社会主义公有制经济的性质，是借用私有制经济的经营要求起到政府调控经济作用的企业。

国有企业的设立主要是在竞争性行业，而公营企业的设立主要是在非竞争性行业。改革国有企业关键是要使国有企业具有市场竞争力，是要使企业能够在市场的激烈竞争中生存与发展，是要使企业通过竞争勃发生机与活力。不参与竞争，并不是国有企业的改革要求。在非竞争行业，不用或基本不设立国有企业，这就如同在竞争性行业不用或基本不设立公营企业的道理是一样的。公营企业具有经营上的垄断性，一般不需要激烈竞争。从其他国家的情况看，中国实行企业分流，界定公营企业，大致的行业范围为：①银行与非银行金融机构、国家物资储备企业，②公共产业，③基础产业与基础设施建设，④高科技产业，⑤军工产业，⑥自然垄断部门。这并不是说这些行业的企业都是纯粹的公营企业，而只是说公营企业主要分布在这些行业。国有企业一般不应涉足这些行业，尤其不应涉足其中的公共产业及自然垄断产业。所以，若国有企业的改革不能使国有企业在竞争性市场立足，那么国有企业的命运就是灾难性的。如果说国有企业被迫退出市场，那就意味着这种公有制的经济形式最终不能同现实的市场经济相融合。而要是要求国有企业退出竞争性领域，那实际上等于取消国有企业这种组织形式的存在，与公营企业相混淆，因为只有公营企业才会退出竞争性领域，只在非竞争性行业发展，起到自身的经济调节作用。

国有企业的改革要求是政企分开，而公营企业的基本性质是政企不分。公营企业是政府直接控制的企业，由特殊法调整，市场的定位是特殊法人。在日本，政府设立一家公营企业，同时制定一部专门适用于这家企业的法律，并在法律中明确规定政府对企业的控制权力，特别是规定政府直接任命企业的主要领导人。政企不分才是公营企业，公营就是要发挥政府的作用，这种作用是明确进入企业内部的。而国有企业改革的目的是要使企业成为独立的商品生产者或经营者，是要切断政府对企业的直接控制，达到政企分开。所以，是政企分开，还是政企不分，这是在经营方面国有企业与公营企业的明显区别。

国有企业的所有权只归中央政府代表国家掌握，而公营企业的所有权分别掌握在出资的各级政府手中。公营企业分为中央公营企业与地方公营企业。中央公营企业是中央政府出资兴建的企业，地方公营企业是地方政府出资兴建的企业，中央政府不能管地方政府的公营企业，地方公营企业怎么设立及怎样改革应由地方立法决定。国有企业设在各地，地方政府没有所有权，只能有中央政府授权的代理产权。地方政府需要关注的重点是自身投资建设的、自己拥有所有权的公营企业。

此外，国有企业的资本金来源主要是国有企业自身的积累，也可以是明确的由中央财政作出的代表全民利益的追加投入，而公营企业的资本金就是直接的各级财政拨款。

（原载《经济日报》，1998年11月2日）