行政管理现代化是全球化的主题。随着政府本身面临一系列窘境，如经济危机、失业、环保等问题日益严重，以及公民参与意识的增强，公民对政府的期望值提高和现代企业管理理论的发展等，以行政管理现代化为标志的行政改革纷纷进入各国政府的议事日程。其中包括了英国大规模的“公民宪章运动”（Citizen’s Charter）和“下一步行动”（Next Step），加拿大“公共服务2000”（Public Service），还有欧盟成员国的公共服务创新、新西兰的财政与人事改革、美国的“政府再造”（Reinventing Government）、马来西亚的“2020宏愿”等。实践需要理论的指导。行政改革是建立在治理和善治理论与新公共管理理论的基础上的。①治理（Governance）与善治（Good Governance），总的来说，就是追求个人与公共或私人机构管理公共事务的诸多方式的综合，通过民主协商、法治的方式来建立一个负责、法治、有效的政府，坚持公开、参与、责任、效能、一致等原则；②新公共管理的基础在于强调市场机制，利用市场化机制来取代传统的官僚制。虽然各国行政管理现代化的途径各有不同，政府改革的选项、模式、战略、策略等存在着明显的差别，但其改革经验都值得我们借鉴。随着这股改革浪潮，国内某些地区如上海浦东、苏州工业园、佛山市顺德区也都进行了试探性的行政改革。这些国内外改革积累的经验都为深圳市进行行政管理现代化改革提供了宝贵的参考资料。

二十年来，深圳市进行了七次以政府职能转变为核心的行政管理体制改革，概括来说，主要涉及以下几方面。一是落实以人为本的科学发展观的要求，进一步强化政府的社会管理和公共服务职能。二是按照建设和管理国际化城市的要求，对城市规划、建设和管理部门进行了系统的改革。三是从深圳市的实际出发，增强政府重大战略决策、前瞻性决策和科学决策的能力，强化政府对产业发展的支持。四是加强行政监管，强化自我约束，进一步提高行政效能。五是规范部门内设机构，实现编制和机构的法定化。

行政改革是政治体制改革重要的一部分，但随着行政管理制度的发展，改革已经超越了行政管理体制本身的范畴，还包括权力结构、职能模式、价值重构等许多重大的深层次内容，改革显现出更为重大的影响。因此，深圳市对行政管理现代化的战略选择应该根据深圳实际情况，建立在对现状和目标性质进行客观认识的基础之上。目前行政体制正处于转型时期，决定了深圳市行政管理现代化目标具有结构调整、能力建设与服务改进的多重性，根据历史经验教训和深圳的改革实践，基于目前所处的客观环境，这三项目标必须齐头并进，相互作用，相互补充，和谐发展。

要建立起现代化的行政管理体系，必须理清政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民的关系，促进政府行政体制的转变。（1）按照政企分开的原则，全面转变政府职能，由全能政府到有限政府，将政府职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，引入竞争机制，以最低成本提供公共产品和服务；（2）按照政社分开的原则，全面培育社会行为体的能力。具体途径如下。①加大力度培育社会中介组织，向企业、社会和公民提供社会化、专业化和市场化的服务。②积极探索基层的社区、民间组织和其他社会团体的自治途径，充分发挥社会组织的功能，并促使其实现自我管理、自我监督。③按照政事分开的原则，推行事业单位改革，合理划分党政机关与事业单位的职责任务，实现政事分开，消除政府职能“体外循环”现象。④大力培育公共服务文化，建立服务型政府。公共服务文化的培养，为公务人员提供了行为、感觉和思维的权威性准则，并制度化地鼓励公务员做出卓越的行为。随着体制方面的转型，行政管理在理念、职能和结构方面也需要进行创新。要在改革中宣传服务理念、效能理念、法治理念、责任理念和创新理念，做到言行一致；改变政府职能，从无限到有限、从管制到服务、从被动的“守夜”到积极的“前瞻”，回应社会和公民日益提高的需求；随着加入WTO，政府需要具备开放性和更大的透明度，从而使政府职能层级得以精简，逐渐呈现扁平化趋势，层级分工、合作不断加强，促使了决策与执行趋于分离，在合理空间内高效运作，提高行政效率。

经过二十年来行政体制改革成果的积累，深圳市行政管理现代化的愿景已基本明确，即“要建立起责任明晰、执行力强、依法行政、廉洁高效的服务型政府”。具体目标如下。①法治政府。依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。建设法治政府，是历史发展的必然，有其深刻的经济、政治和社会背景。它的目的在于用法律来规范公共权力的边界，其实质在于将全能的“无限政府”转变为有所为和有所不为的“有限政府”。然而法制政府与法治政府是不同的，法制政府仅仅是依据法律治国，而法治政府的基本理念是服务于人民的政府、权力有限的政府、公平正义的政府和担负责任的政府。②责任政府，是指政府所担负的全部责任的范围、政府在承担各种责任过程中所具有的行政权限以及履行对应义务的法治运作状态。从责任后果来看，政府公务人员必须承担与其责任行为相应的责任，行政人员必须对行政作为与不作为及其后果承担相应的责任。从责任模式来看，责任政府要求改变过去单一的责任模式，而建立全方位的责任模式。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。从实施范围来看，责任政府涉及的是责任主体职责范围内所有违反有关法律规定的行为。实际上，任何违反法律规定的行政行为都可能遭遇问责，只不过责任大小、责任形式、责任承担者会由于具体情形不同而各异。从制度建设来看，建立责任政府必须与其他法律、制度建设配套运行。决策质量、管理效能不可能单纯依靠于主要的行政责任者，而取决于制度运行的法制化、规范化和理性化。③服务型政府，就是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。服务型政府职能模式的目标定位，要求将政府职能真正转化到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面，因此，政府职能必须围绕以下几个方面进行创新。①管理理念的创新：从“管制”向“服务”转变；②体制创新：从“行政控制”向“依法行政”转变；③行为模式创新：从“政府主导型”向“市场主导型”转变；（4）目标模式创新：从“强调效率”向“偏重公平”转变。四、效能政府。效能概念是针对传统行政效率概念的“泛化”而提出来的。追求效能是期望利用政府能力以满足社会对公共物品需求的结果，因此，提高政府能力、决策质量、管理绩效等日益成为人们关注的焦点。建立效能政府，能提高行政管理效率，满足公共产品或公共服务的需求，有助于建立科学的政府评估机制。效能的概念包含着以下几个方面的价值取向：政府行为的经济性、政府行为的公平性、政府行为的绩效化。

要实现上述的愿景和目标，必须探索一定的实现途径，具体包括以下几方面。①科学决策机制的探索——提升“掌舵能力”。行政决策是整个行政组织的中枢系统，在很大程度上决定着行政现代化的路径选择、实施手段及目标模式。而行政决策机制的科学化、民主化探索也一直是深圳行政体制改革的重要组成部分。因而首先必须树立科学决策的观念，在这种理念的指导下建立依法决策、科学决策、民主决策的机制，实现决策的有效性。其次建立对决策进行辩论的约束和监督机制，避免政策失误、政策不稳定、政策矛盾等现象出现。最后是建立制度化、参与型的咨询、支持系统。在现代社会，由于信息爆炸、知识超载、利益多元，单依靠个人智慧是不能做到科学决策的，必须要建立决策咨询、支持系统。②高效执行机制的探索——走向依法行政。随着社会经济文化的不断发展和行政权力的不断扩张，必须要加强法律对上述问题的控制和约束。依法行政，就是要限制和规范行政权力，再造政府责任体系；将政府的职能合法化；完善合法、规范、高效的行政执法机制；健全法律程序制度。③公共事务管理体制的创新——构建多元化公共服务模式。由于深圳市人口突增，引发了一系列公共服务需求，证明了政府必须发展和完善公共服务模式的迫切性。通过转变政府职能，实现公共服务主体的多元化；引入竞争机制，推进公共服务的社会化、市场化；引入绩效评估制度，提升公共服务的整体效能。④公共人力资源管理体制的创新——建设高素质的公务员队伍。为了提高公共部门的工作效率，增强其活力，必须发挥所有公共资源的作用，而人力资源是最根本的。实现公务员制度现代化就是逐步实现人事部所提出的人事工作要做的两个调整，即把适应计划经济的人事管理体制调整到与社会主义市场经济相配套的人事管理体制上来；把传统的人事管理调整到整体性的人才资源开发上来，具体表现为政府人力资源市场体系、开发体系与法制体系的逐步建立。⑤现代化政府的新形态——打造“电子政府”。电子政务建设是通过运用现代信息技术推进政务改革和政府管理体制变革的创新工程。要围绕提高办事效率、增强服务功能、建设廉洁政府，加快政府管理信息化的建设步伐；实现信息共享，促进民主监督；改变政府的业务流程，打造“服务型政府”。电子政府既可以节约成本，又可以增加政府公共服务的质量和效率，从而赢得公民的信任。

世界范围内的政府再造和行政管理现代化的实践还在如火如荼进行着，我们可以从中总结出一些具有共性的导致成功和失败的因素，结合我们国家的具体实际，对行政管理现代化的趋势做出初步预测，这也是我们的最终追求和目的。

课题基本信息

课题立项名称：深圳市行政管理现代化实现途径探索

最终成果名称：深圳市行政管理现代化实现途径探索

课题成果形式：研究报告

课题负责人姓名：谭功荣

工作单位：深圳大学

课题组成员姓名：张定准、郑维东、汪永成

课题立项时间：2002年4月

课题结项时间：2006年4月