规制法的理论研究主要解决两个问题：一是如何设计一个好的规制体制，而不是像政府当下的习惯性做法那样，遇到规制领域的社会问题就采用简单粗暴的“命令-控制”手段加以应对；二是如何将设计精良的规制体制转化为成文法上的具体制度和规则，这正是本文重点关注的立法技术和立法结构问题。“道可道，非常道”，在很多时候，理论上已经研究透彻的规制原理与方法，未必能够准确地以法律条文和具体规则的形式加以表达。

在大陆法系中，20世纪后半叶以来日益增多的规制性立法，是在传统部门法的夹缝中逐渐成长起来的。例如，中国当前的《食品安全法》《环境保护法》《道路交通安全法》《广告法》《矿山安全法》《电力法》《医疗法》《消防法》《航空法》《铁路法》等，这些法律有一个共同特征，即以区分不同行业领域为基础，分门别类地制定单行立法，在单行立法的内部构造上，又呈现公法与私法规范、实体法与程序法规范堆叠的局面。这不同于大陆法系长期以来坚持的部门法分立格局。

在规制性立法的实施层面，来自同一部单行立法的公法与私法规范、实体法与程序法规范又呈现“各自为政”的局面，例如，惩罚性赔偿、罚款、罚金、没收财产等制度。在规制理论（责任威慑理论）中，这些制度具有功能上的相似性，对于行为人而言，其总体上的威慑效果可以简单加总。但在法律实施过程中，除了罚款与罚金的折抵规则外，鲜有协调性制度安排。当面对日益严峻的食品安全风险时，我国立法者为了提高威慑效果，几乎同时增加了惩罚性赔偿的倍数、罚金和罚款数额，从中很难看出有协调的迹象。我国《侵权责任法》第4条还专门重申：“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。”这种缺乏协调的局面极易导致规制过度，而对于具有双面性的风险行为而言，规制过度甚至比规制不足更危险。

此类现象在中国现行法中数不胜数。例如，风险致害行为符合行政管制规范的事实能否成为免除侵权责任的抗辩事由（理论上称为“合规抗辩”）？加害人完全甚至加倍赔偿受害人的损失能否减轻其所应承担的刑罚？对于无赔偿能力的加害人能否将损害赔偿责任转换为自由刑？惩罚性赔偿责任的充分履行能否相应减轻罚款或罚金的数额？侵权法上的排除侵害责任与行政法上的行为禁令能否共用同样的责任构成要件？自由刑幅度的设定是否需要考虑财产刑或财产罚的实际执行效果？诸如此类。部门法壁垒的存在，导致理论和立法对上述跨部门法的问题大都持否定见解。

罕见的例外是，现行司法解释有条件地认可了“威慑补充”和“赔偿减刑”方案。对于前者，司法解释将交通肇事者缺乏民事赔偿能力之事实作为定罪的考量因素2108163。对于后者，司法解释规定“被告人已经赔偿被害人物质损失的，人民法院可以作为量刑情节予以考虑”2108164。但这两个司法解释一经出台就被刑法学者斥责为“刑法适用所从未有过的规则”2108165，二者“根本不存在转换的理论基础，更不允许进行相互转换”2108166。作为相对方的民法学者也持类似立场：“不法行为人承担了民事责任，并不能免除其应负的其他责任，而追究了不法行为人的其他责任，也不能免除其应负的民事责任。”2108167部门法学者对部门法之间的合作现象众口一词的批判表明，部门法之间相对封闭的立场在今天仍然是主流。

部门法壁垒掩盖了不同部门法上的规制工具之间的关联性和可比性，立法者因此可能忽视更高效的规制工具。例如，在功能主义视角下，“过失侵权责任可以理解为事后版的命令-控制工具；严格责任可以理解为事后版的庇古税制，只是它们需要由法院来实施，并需要受害者来启动实施程序”2108168。对于这样两类前后呼应且具有相当可比性的规制工具，若不进行跨部门法比较，则无从发现其功能优劣。以药品与核安全规制为例，通过事后责任威慑机制来控制此类风险的滞后性明显；当面对极端严重的灾难性后果时，事后责任威慑机制还会因被告责任财产不足而导致威慑不足。相较之下，事前的命令-控制工具优势明显。立法上只有对二者进行功能主义的跨部门法比较，才能做出更理性的选择。

在法学研究方面，以实证法为基础的部门法学也朝着规范化、技术化和专业化方向发展，学者习惯于各守疆域地在部门法框架内各自耕耘，并发展出彼此独立的学说来推动部门法内部体系的发展。规制领域的民、行、刑法规范由此呈现平行发展的态势。理论与立法的相互强化使部门法壁垒日益森严，规制法的整体主义视角却遭到忽视。人们长期沉浸在部门法的条条框框中，极少从宏观上反思规制性立法的整体性效果。立法者在追求逻辑崇拜的同时，忽视了更重要的整体性政策判断。当部门法的制度工具遭遇障碍时，人们仍立足于部门法分立格局，通过部门法内部体系的改造加以应对。这种自我修复范式使部门法的内部结构日益复杂、精深并自成体系，而整体上的规制效果却因遭遇瓶颈而停滞不前。中国的规制性立法由此呈现“内卷化”的倾向2108169。

若以功能主义为视角，侵权责任、刑罚、行政处罚均可视为规制工具，其作用原理虽有差异，但价值目标统一于风险最小化的功利主义目标。在规制问题上，各部门法均具有一定的功能限度，面对无处不在的现代社会问题，曾经应对一切社会关系的部门法分立格局，如今已显得捉襟见肘。当下社会规制领域的问题“不是无法说服具有不同利益需求或观点的人如何行动，而是没有谁能够提供一个完整的方案，一揽子解决人们共同困扰的问题”2108170。然而，理论界仍在各守疆域地探究部门法的精细化和纵深化发展，宏观上的法律结构却并未得到足够重视。罕见的跨部门法研究也主要关注微观上的协调方案设计，至于部门法协调的理论基础何在，仍未充分展开。作为“上层建筑”，部门法之间相对封闭的格局已然无法满足规制性立法的客观需要，理论上与其在部门法体系内部缝缝补补，不如打破部门法壁垒，直接改造部门法分立格局本身，而规制性立法的制度结构正是这一问题的生动展现。

从这个意义上说，规制性立法的结构问题将成为未来中国经济法学研究的重要课题。对这一问题的研究必须转变部门法的理论范式，转向一种“结构-功能主义”的理论范式，从功能主义视角来构建规制性立法的制度结构与规范体系，至于这些法律规范/规制工具在性质上属于公法规范还是私法规范，属于实体法规范还是程序法规范，均非重点，只要在规制功能上有助于实现既定的立法目标，均可整合进入同一部规制性单行立法，这是一种典型的实用主义。