环境公共利益在本质上可以还原为不特定多数人独立享受生态服务功能的私人利益。为避免产权主体虚设导致的“公地悲剧”，作为生态服务功能载体的自然资源由象征意义上的全民所有走向实质意义上的国家所有。自然资源开发利用中的市场失灵以及生态环境保护中的政府失灵告诫人们单纯通过公共执法维护环境公共利益不再现实。在公共信托理论的解释框架下，自然资源的国家所有权被烙上社会公共财产的印迹。公民的委托人身份使得不再信任公共执法的私益受害人提起环境民事公益诉讼具备正当性，而政府的受托人身份为我们在解释论上构建环境行政公益诉讼奠定理论基础。