第一节 政策执行力的内涵与影响因素

一 政策执行力的研究历程

在政府的管理活动中，我们经常会提起几对矛盾和关系，如“目标”和“手段”、“结果”和“过程”、“价值”与“事实”等，这些范畴都与作为政府管理和政府与社会互动的重要抓手的公共政策产生联系。政府所产生的政策既要兼顾目标的合理性，又要把握手段的合法性；既要以结果为导向，又要重视对过程的控制；既要有价值上的判断，又要基于经验事实进行适当调整。正是基于公共政策在诸多关系上的分殊与结合，我们将政策活动划分为政策决策和政策执行，两者在学理和实践中既相互区别，又相互统一。对于政策决策和执行的关系，便正如西蒙所说的：“‘决策’工作同‘执行’工作一样渗透到整个管理型组织中，事实上这两者紧密相连，缺一不可。因此一般管理理论既要包括保证决策正确制定的组织原则，又要包括保证政策有效执行的组织原则。”^[1]

但在对公共政策的研究历史上，政策执行和政策决策在一开始并没有受到同样的重视。通常的观念是，理所当然地认为决策一旦做出，决策的变现便是水到渠成的结果，公共政策的决策问题和政治过程被视为公共政策研究的主流。而政策落实的行政过程则常常犹如一个“黑箱”，政策结果得以观察，政策执行过程的箱体却不容易进行人们的视线，这种政策执行过程被忽略的状况被学者们称为“缺失的环节”^[2]。但当管理者和研究者在遭遇了许多公共政策的失败，特别是在美国的“向贫困宣战”和“伟大的社会”等大