什么是社会保障？对这个名词有许多种定义和争论，甚至在譬如国家立法、强制实行、国民收入再分配、全面覆盖、统一保障等所谓社会保障的基本特征上，都有不同意见，而且这种不同意见争论的趋势在全球越来越强。在2001年国际劳工大会上，关于社会保障问题的决议第15条中这样写道：

“社会保障涵盖卫生保健和家庭津贴，以及在诸如疾病、失业、老年、伤残、工伤、生育或一名挣钱养家人死亡一类的偶发情况下提供收入保障。并非总是需要为所有类别的人员提供相同范围的社会保障，而且在某些情况下这甚至是不可行的。然而，社会保障制度随着时间的推移而发展演变，如果国家条件许可，在人员的类别或者《保险法》范围方面会变得更加全面。在社会保障融资能力有限的条件下——不论是由于总税收还是由于缴费的原因——特别是在没有雇主来为社会保障支付费用的情况下，应首先对那些最迫切需要的群体给予优先考虑。”^[1]

国际劳工局的这一定义，显然是将社会保障作为可根据一国或一地的实际情况而演化的一种社会政策，它不仅有多种内容和多种表现形式，而且不同的执行和操作方式也可以同时并存，这种观念和思想与那些只知啃书本、背条文，头脑僵化的人相去何其远矣。国际劳工局还特别指出：越是融资能力有限，社会保障就越要优先考虑那些没有雇主付费的最穷困的群体。这就为不发达国家以社会救助为第一位的主要社会保障形式提供了依据。

本章即是以这样一种社会保障观也可称之为社会政策观为指南，从中国的实